Transversalizando el enfoque de género en la gestión pública en el Perú: Un caso de éxito en medio de los embates a la rectoría del MIMP

02/09/2024

El enfoque de género en la gestión pública ha cobrado relevancia en los últimos años, impulsando transformaciones significativas en la administración y políticas públicas, lo que ha llegado a generar logros específicos en instituciones públicas como la Contraloría General de la República (CGR), que tienen en promedio mayor estabilidad que otras entidades públicas en el Perú[1].

En medio de los retrocesos gubernamentales de los últimos meses en esta materia ha pasado un poco desapercibido que la Contraloría General de la República ha recibido un alto reconocimiento justamente por integrar el enfoque de género en su quehacer institucional^[2]. Algunas personas que vinculan la perspectiva de género únicamente con la problemática de la violencia hacia la mujer o la participación política de éstas. se preguntarán que tiene que ver el enfoque de género con una institución que constituye el máximo órgano de control fiscal del Estado, y cuya función es ejercer el control gubernamental a las entidades públicas, para supervisar el uso eficaz, eficiente y transparente de los recursos públicos.

Al respecto, debemos decir que desde el 2012, año que se aprueba la nueva ley de organización y funciones del MIMP^[3] y se da a esta institución el mandato de la transversalización del enfoque de género, este sector ha ido sentado las bases para que el enfoque de género pueda concretarse en la gestión estatal. Por ello el importante logro de la Contraloría, no se entendería sino se enmarca en los esfuerzos que en la última década ha realizado el Estado.

Perú: una década de avances en la incorporación del enfoque de género en la gestión pública

En efecto, desde hace un buen tiempo se tiene claro que para el logro del desarrollo sostenible los Estados deben incorporar el enfoque de género, valorar el aporte tanto de hombres como mujeres y asegurar que estas últimas participen de forma igualitaria y efectiva en las decisiones que impactan sus vidas y entornos, es decir en las políticas y la gestión pública. En el siglo XXI, no es posible alcanzar un desarrollo verdaderamente sostenible sin eliminar las barreras, tanto visibles como invisibles, que frenan el avance de la mitad de la población mundial.

Así, durante la última década, en ejercicio de su capacidad rectora el MIMP ha aprobado un marco normativo que permite se introduzca el enfoque de género en las instituciones públicas, lo que ha llevado a que este enfoque se vaya integrando no sólo a la política pública^[4] sino también en la gestión institucional. Entre los varios documentos que ha ido probando y aprobando el sector^[5], se pueden mencionar los siguientes:

Guía para el uso del lenguaje inclusivo. Si no me nombras, no existo (RM 015-2015-MIMP)
Mandato de creación de un mecanismo para la Igualdad de Género en las entidades del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales (DS N 005-2017-MIMP)
Lineamientos para la transversalización del enfoque de género en la gestión pública (DS 015- 2021-MIMP)
Capacitación obligatoria en enfoque de género para la prevención de la violencia y discriminación por género en la Administración Pública (D.S. 010-2022-MIMP)

De otro lado hace ya más de 15 años, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha desarrollado el Sello de Igualdad de Género para instituciones públicas^[6] que a partir de un autodiagnóstico permite a las instituciones identificar aspectos a mejorar, y a través de una serie de herramientas, mejorar aspectos para la incorporación del enfoque de género al interior de su estructura y en su quehacer instituciona[7]l.

En esta materia podemos ver una amplia coincidencia entre lo dispuesto por el ente rector y la metodología desarrollada por el PNUD, en ambos casos se espera que la integración del enfoque de género debe evidenciarse en 3 niveles de cambio:

Nivel Político:

Se refiere a la evolución en la esfera del poder y la toma de decisiones. Implica un compromiso firme y un liderazgo decidido hacia la igualdad de género, que debe manifestarse tanto en el ámbito interno de las instituciones como en su proyección externa. Este cambio requiere que las personas que ejercen el liderazgo no solo defiendan la igualdad en el discurso, sino que la conviertan en una prioridad tangible en todas sus acciones y políticas.

En concordancia con ello, podemos señalar que la composición de los comités de género, dispuestos por el MIMP es clave para tal fin. Así, la norma dispone que cuando menos un/a representante de el/la titular de la entidad lo debe presidir, ello resulta clave para el compromiso institucional y el liderazgo de quien conduce la institución. Además, debe estar integrado por el área de Planificación y Presupuesto quien está a cargo de la secretaría técnica; el área de Recursos Humanos, la Oficina de Comunicaciones; así como los Órganos de Línea. (DS N 005-2017-MIMP), lo que evidencia el compromiso para darle viabilidad tanto hacia adentro de la institución como en su quehacer hacia la población.

Nivel Técnico:

Este nivel abarca la transformación en los procesos y metodologías de la gestión pública. Supone integrar la perspectiva de género en cada fase del ciclo de las políticas públicas: desde la concepción inicial y la planificación estratégica, pasando por la implementación y ejecución de programas, hasta el seguimiento riguroso y la evaluación crítica de los resultados. Este enfoque asegura que la igualdad de género sea un eje transversal en todas las iniciativas gubernamentales.

En el caso, del Perú, este nivel se encuentra recogido grosso modo en los 5 lineamientos establecidos por el D.S. 015- 2021-MIMP, a saber:

Lineamiento 1: incorporación del enfoque de género en el planeamiento estratégico
Lineamiento 2: incorporación del enfoque de género en el sistema nacional de programación multianual y gestión de inversiones
Lineamiento 3: incorporación del enfoque de género en la provisión de bienes y servicios
Lineamiento 4: incorporación del enfoque de género en la organización institucional
Lineamiento 5: incorporación del enfoque de género en el presupuesto público
Lineamiento 6: incorporación del enfoque de género en el seguimiento y evaluación

Estos lineamientos además conversan con el esfuerzo liderado por la secretaria de gestión pública[8] para el ordenamiento de una gestión pública moderna, a la que un sector del país todavía aspira.

Nivel Cultural:

El cambio profundo en la mentalidad y las prácticas organizacionales siempre está presente cuando se trata de integrar el enfoque de género, lo que sin duda genera muchas resistencias. Ello implica una reestructuración de la cultura institucional para que la perspectiva de género no sea un añadido, sino una parte integral de la identidad y el funcionamiento de la organización. Este nivel de cambio busca que la igualdad de género se refleje en todos los aspectos de la gestión organizacional, desde las políticas de recursos humanos hasta los procesos de toma de decisiones, permeando todas las áreas y niveles jerárquicos.

Como es claro, central para este cambio cultural son las capacitaciones que han sido desarrolladas en conjunto por la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) y el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP)^[9], así como la Guía para el uso del lenguaje inclusivo, que se ha ido actualizando constantemente el sector.^[10]

Caso de Estudio: Contraloría General de la República del Perú

En el 2019, siguiendo lo dispuesto por el MIMP, la Contraloría General de la República conforma su Comité para la Igualdad de Género (Resolución de la Contraloría N 136-2019-CG). Dos años más tarde, luego de un arduo trabajo del comité, se propone la Política de Igualdad de Género de la Contraloría, la misma que se aprueba por Resolución de la Contraloría N 274-2021-CG. Este primer plan aprobado por la contraloría establece algunos aspectos en los que se compromete a trabajar, y que de manera resumida podemos indicar:

Capacitación para un cambio en la cultura organizacional
Acciones para fomento de la no discriminación, desarrollo de relaciones igualitarias y de respeto a las diferencias entre su personal y las/los administrada/os
Sancionar la violencia basada en el género y la discriminación, generando las condiciones de un ambiente seguro
Línea comunicacional sobre temas de igualdad y equidad de género
Monitorear el cumplimiento de su política y la normativa correspondiente

Es en este contexto que, en el 2022, la Contraloría inicia el proceso de su postulación al reconocimiento del PNUD con el “Sello de Igualdad de Género”, sometiéndose primero a una autoevaluación y luego comprometiéndose a mejorar sus estándares para la integración sostenible del enfoque género en la entidad. Por ello, es importante decir que sin las bases desarrolladas a partir de lo establecido en la normativa del MIMP, no le hubiera sido posible a la Contraloría encaminarse a este importante reconocimiento.

La metodología del PNUD[11] propone que las entidades deben mostrar resultados en 5 áreas, que a continuación comentaremos a propósito del caso de la Contraloría peruana.

Planificación y gestión para la igualdad de género

De acuerdo con este resultado las instituciones deben ser competentes para:

Diseñar estrategias efectivas para la igualdad de género
Distribuir recursos económicos de manera eficiente
Realizar un seguimiento constante
Conducir evaluaciones rigurosas
Generar un impacto significativo

En esencia, se busca crear entidades que no solo comprendan la importancia de la igualdad de género y el desarrollo sostenible, sino que también posean las herramientas y competencias necesarias para convertir estos ideales en realidades tangibles y medibles. De esta manera, estas instituciones serán capaces de traducir los compromisos globales en acciones concretas, asegurando que los recursos se utilicen de manera óptima y que los avances se puedan cuantificar y evaluar de forma objetiva.

En este punto, la Contraloría General de la República que como se mencionó desde el 2021 ya contaba con una política institucional de igualdad de género (Resolución de la Contraloría N 274-2021-CG), revisa y amplia su Plan estratégico institucional al 2026, incorporando expresamente en este una acción estratégica, dirigida al “Fortalecimiento de la cultura institucional con enfoque de género y de no discriminación de manera efectiva en la Contraloría” (Acción estratégica 4.7 del OEI 4. Resolución de la Contraloría N 430274-2023-CG), acción bajo la responsabilidad de la Subgerencia de Políticas y Desarrollo Humano y con un indicador clave para su seguimiento: “Porcentaje de actividades y/o proyectos de promoción de igualdad de género y de no discriminación implementadas, a partir de las iniciativas aprobadas por el Comité para la Igualdad de Género de la Contraloría” (pág. 41 del Plan)

Ello muestra el compromiso de esta institución por consolidar “acciones dirigidas principalmente a la incorporación e implementación del enfoque de género y de no discriminación” tanto en la gestión institucional como en su contribución a las políticas nacionales. (pág. 24 del Plan). En este punto, nos parece importante precisar que esta visión de la Contraloría como actor estratégico para crear condiciones que contribuyan a fortalecer una cultura organizacional de igualdad de género favorable a la reducción de la incidencia de los patrones socio culturales discriminatorios, no es exclusiva de la Contraloría peruana sino que ha sido materia de una serie de esfuerzos liderados por la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS)^[12].

Arquitectura y capacidades para el género

Este resultado se refiere a la necesidad de establecer una arquitectura institucional inclusiva y contar con personal calificado que integre el enfoque de género en las políticas y el trabajo institucional. Esto implica crear estructuras organizativas que no solo reconozcan, sino que también promuevan la igualdad de género en sus prácticas y decisiones.

La arquitectura institucional inclusiva supone la configuración de las instituciones de manera que sean accesibles y equitativas para todas las personas, independientemente de su género. Esto incluye la implementación de políticas que eliminen barreras y fomenten la participación de todas las personas en los procesos de toma de decisiones.

Por otro lado, el personal calificado es esencial para llevar a cabo este enfoque. Se requiere que el personal tenga una formación adecuada en cuestiones de género, para que puedan aplicar este conocimiento en su trabajo diario y en la formulación de políticas. Esto no solo mejora la calidad de las decisiones institucionales, sino que también asegura que se tomen en cuenta las diferentes necesidades y perspectivas de todos los géneros. Es decir, se busca que las instituciones no solo adopten un enfoque de género, sino que también cuenten con los recursos humanos necesarios para implementar efectivamente estas políticas inclusivas.

Así la Contraloría, de acuerdo con la información reseñada por el PNUD, elaboró una guía para integrar la perspectiva de género en el trabajo, fortaleció las capacidades se su personal mediante cursos y talleres, así como desarrolló diversas campañas internas sobre igualdad y no discriminación, entre otras iniciativas destacadas.^[13]

Ambientes laborales para la igualdad de género

Los entornos laborales institucionales deben ser diseñados para respetar los derechos humanos, asegurando así la equidad y la igualdad de oportunidades para quienes trabajan en la institución. Esto implica crear espacios donde se prevenga la violencia y la discriminación, garantizando condiciones de trabajo dignas y promoviendo la inclusión de las personas, sin importar su género, orientación sexual o cualquier otra característica personal.

Algunos elementos clave para lograr ambientes laborales equitativos, son:

Prevención de la violencia de género en el ámbito laboral: Es esencial implementar políticas que aborden y eliminen cualquier forma de violencia, incluyendo el acoso, para proteger la integridad del personal.
Condiciones laborales dignas: Todas las personas deben tener acceso a un entorno que garantice su bienestar físico y emocional, lo que incluye salarios justos y un ambiente seguro.
Promoción de la igualdad de género: Es fundamental eliminar las barreras que impiden el desarrollo profesional de las mujeres y otros grupos históricamente marginados, asegurando que tengan las mismas oportunidades de avance.

En relación con ello, la Contraloría se enfocó en promover la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres fomentando la inclusión femenina en posiciones de liderazgo, logrando un porcentaje de más del 40% en puestos de decisión a nivel nacional^[14]. La institución – cumpliendo el marco normativo nacional- implementó una política de cero tolerancia hacia el acoso sexual y la discriminación. Asimismo. para equilibrar la vida laboral y personal, se introdujeron medidas como lactarios, licencias de maternidad y paternidad, así como opciones de teletrabajo, todo ello en base a las regulaciones existentes previamente en el Perú. Además, se lanzaron campañas para alentar la participación de hombres en labores de cuidado no remuneradas.

Con estas acciones, la Contraloría está demostrando su apuesta por la creación de ambientes laborales que respeten los derechos humanos como proceso fundamental para garantizar equidad y oportunidades iguales entre mujeres y hombres.

Alianzas, participación y rendición de cuentas

La participación activa y comprometida de la ciudadanía, es fundamental en todas las etapas del ciclo de formulación, implementación y evaluación de políticas públicas, incorporando una perspectiva de género. Esto implica que los ciudadanos, hombres y mujeres, deben involucrarse de manera equitativa en la toma de decisiones que afectan sus vidas.

Como se sabe, la participación de mujeres y hombres permite visibilizar las necesidades específicas de cada género, asegurando que las políticas públicas aborden las desigualdades existentes. La participación equitativa de mujeres y hombres en la esfera pública contribuye a cuestionar y modificar los estereotipos de género que limitan las oportunidades de las mujeres. Además, la participación ciudadana fomenta el empoderamiento de las mujeres, brindándoles herramientas para exigir sus derechos y transformar las estructuras de poder que las han mantenido subordinadas

De otro lado, las instituciones deben ser transparentes y rendir cuentas ante la ciudadanía, considerando las necesidades y demandas específicas de mujeres y hombres. Esto implica que las instituciones deben generar y difundir datos desglosados por género para visibilizar las brechas existentes; los espacios de rendición de cuentas deben garantizar la participación igualitaria de mujeres y hombres, eliminando barreras de acceso; los procesos de evaluación y monitoreo de las políticas públicas deben incluir indicadores que midan el impacto diferenciado en mujeres y hombres.

En este punto se han valorado como un avance destacado los talleres de participación ciudadana enfocados en mejorar el control de los servicios, con un énfasis particular en los derechos de las mujeres[15]. Sin duda, esta iniciativa de participación ciudadana tiene el potencial de institucionalizarse, permitiendo su realización de manera periódica en lugar de puntual.

Asimismo, es significativa la participación de la Contraloría del Perú en la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), así como en la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS). Justamente, en la LXXVII reunión del Consejo Directivo de la OLACEFS, realizada en el 2023 en Lima, se creó la Comisión sobre Género, Inclusión y Diversidad (CGID) mediante la Resolución 1593/11/2023.[16]

Resultados e impactos de las políticas

Las instituciones públicas desempeñan un papel crucial al promover la igualdad de género y avanzar en el cumplimiento de la Agenda 2030. Esto implica que estas entidades deben adoptar enfoques y estrategias que favorezcan la equidad entre géneros de manera efectiva y medible.

Así algunas de estas estrategias son:

Implementación de políticas inclusivas: Las instituciones deben desarrollar y aplicar políticas que aborden las desigualdades de género, garantizando que tanto hombres como mujeres tengan acceso equitativo a oportunidades y recursos.
Monitoreo y evaluación: Es fundamental que las instituciones establezcan mecanismos para evaluar el impacto de sus políticas en la igualdad de género. Esto incluye la recopilación de datos desagregados por género para identificar brechas y áreas de mejora.
Promoción de la participación ciudadana: Las instituciones deben fomentar la participación activa de mujeres y grupos marginados en la toma de decisiones, asegurando que sus voces sean escuchadas y consideradas en el diseño de políticas.
Colaboración interinstitucional: Para cumplir con los objetivos de la Agenda 2030, es necesario que las instituciones trabajen de manera coordinada con otras entidades gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil, creando sinergias que fortalezcan la implementación de estrategias de igualdad de género.

La Agenda 2030 establece objetivos claros para el desarrollo sostenible, entre los cuales la igualdad de género es un objetivo fundamental (ODS 5). Las instituciones públicas, al contribuir a la equidad de género, están alineándose con estos objetivos globales, lo que a su vez promueve un desarrollo más justo y sostenible para todos.

En esa línea, de acuerdo a lo informado por PNUD[17], una práctica innovadora implementada en el Observatorio Nacional de Anticorrupción (OBANT) es la inclusión de la variable de género en sus dos líneas de investigación: Corrupción y Control Gubernamental. En este contexto, el Informe de Control Gubernamental sobre Gasto Social, elaborado en 2023, incorpora un análisis que establece la relación entre el gasto en ciertos programas sociales y la evolución de indicadores de desempeño relevantes, como la mortalidad materna y la cobertura de métodos anticonceptivos.

Adicionalmente, la Contraloría General de la República (CGR) generó Informes de Resultados y Contribuciones a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). En esa línea el Informe Técnico “Avances en la implementación de los objetivos de desarrollo sostenible en el Perú”[18] estima que el Perú se encuentra en un rezago crítico en el cumplimiento de los ODS, observando que entre los cinco ODS con peor desempeño se encuentra la ODS 5 Igualdad de género que alcanza un avance de sólo un 31,5%. (pág 44). Otro elemento destacable es el primer informe centrado en el ODS 5[19], que se fundamentó en el análisis de 44 informes de servicios de control realizados entre 2018 y 2023. Este documento evidencia cómo las entidades auditoras pueden desempeñar un papel crucial en la generación de impactos positivos mediante la implementación de recomendaciones y la corrección de situaciones adversas. Por ejemplo, se destacó que la Contraloría ha contribuido a mejorar la ejecución del programa nacional de prevención de la violencia, lo que se traduce en beneficios directos para las mujeres víctimas.

Reflexiones finales

Las instituciones públicas son esenciales para avanzar en la igualdad de género y el cumplimiento de la Agenda 2030, a través de políticas inclusivas, evaluación continua, participación ciudadana y colaboración interinstitucional. Esto no solo beneficia a las mujeres, sino que también fortalece el desarrollo social y económico en su conjunto.

Los niveles de cambio son interdependientes y se refuerzan mutuamente, creando un enfoque holístico para avanzar hacia una verdadera igualdad de género en todas las esferas de la sociedad. Esta experiencia nos demuestra que, en el camino hacia un futuro más equitativo y sostenible, la Agenda 2030 se entrelaza con los esfuerzos históricos por los derechos de las mujeres. Desde la CEDAW hasta Beijing, desde Belém do Pará hasta la Agenda de Montevideo, el tejido de estas luchas forma un tapiz rico en experiencias y aprendizajes. Para avanzar, debemos fortalecer los cimientos: las instituciones nacionales dedicadas al progreso de la mujer necesitan más apoyo y recursos. Pero no basta con estructuras; es crucial comprender y aplicar la perspectiva de género de manera que transforme verdaderamente nuestras sociedades. Es decir que las políticas de género deben permear todos los aspectos de la gobernanza, creando un ecosistema político integral.

Para asegurar que nuestro progreso sea tangible y duradero, necesitamos un sistema sólido, y por ello la importancia que el MIMP conserve su rectoría intacta en materia de la transversalización del enfoque de género para que los derechos de las mujeres sean una realidad innegociable en el Perú.[20] De igual manera se espera que con la elección del nuevo Contralor no haya retrocesos en los compromisos institucionales asumidos por la Contraloría General de la República. Para ello, es importante que estos avances se conozcan y sean valorados por la ciudadanía. Estaremos vigilantes.

[1] De acuerdo al artículo 82 de la Constitución Política del Perú, el Contralor General de la República es designado por un período de siete años.

[2] PNUD (3 de julio de 2024). Contraloría General de la República logra medalla de oro en el Sello de Igualdad de Género por su compromiso con la igualdad

[3] Decreto Legislativo N 1098, Ley de organización y funciones del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables

[4] Decreto Supremo N.° 008-2019-MIMP. Política Nacional de Igualdad de Género.

[5] Cada uno de estos documentos se ha producido en base a la experiencia lograda por la Dirección General de Transversalización del enfoque de género, que existió en el MIMP del 2012 al 2023, y que por Decreto Supremo Nº 010-2023-MIMP desapareció como órgano de línea encargando se esa función a la Dirección General de Igualdad de Género y no discriminación de dicho sector.

[6] Ver su página web: https://www.gendersealpublicinstitutions.org/es/the-seal-4/

[7] En el 2022, la Municipalidad Metropolitana de Lima fue la primera institución de Latinoamérica que recibió por parte del PNUD el Sello de Igualdad de Género en Instituciones Públicas en su nivel Bronce. Lamentablemente al año siguiente, al cambiar la administración municipal, se derogó la ordenanza que incorporaba el enfoque de Género en las políticas, servicios públicos y gestión institucional de dicha entidad. Un análisis al respecto puede verse en: Acción por la Igualdad (21 de noviembre del 2023):

Retrocesos en la Igualdad de Género en el sector público

[8] En el 2022 la Secretaría de gestión Pública de la PCM aprobó la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2030, según la cual existe una tendencia a una persistente desigualdad de género en nuestro país. (pág. 72)

[9] Curso virtual “Agentes de cambio para la igualdad de género” del MIMP estructurado en tres (03) módulos de aprendizaje:: Módulo I: Género en nuestras vidas; Módulo II: Relaciones de género, los impactos e implicancias en contextos de emergencia en la vida de mujeres y hombres: y Módulo III: Repensando las políticas para enfrentar situaciones de emergencia.

[10] «Guía para el uso del lenguaje inclusivo. Si no me nombras, no existo” aprobada por Resolución Ministerial N° 015-2015 -MIMP Ver última versión en: https://www.gob.pe/institucion/osinfor/informes-publicaciones/4250369-guia-para-el-uso-del-lenguaje-inclusivo-si-no-me-nombras-no-existo-del-mimp

[11]Gender Equality Seal. Trabajando a través de cinco dimensiones para avanzar en la igualdad de género

[12] La Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS), cuenta también con una Política sobre Igualdad de Género y No Discriminación aprobada en el año 2021.

[13] Gender Equality Seal (3 de julio 2024 ) Perú: La Contraloría General obtiene el Sello de Oro

[14] Contraloría TV | Contraloría fortalece la igualdad de género. (5 de julio 2024)

[15] Contraloría General de la República. Mecanismos de participación en el control social a las entidades públicas a nivel nacional

[16] Acta de la LXXVII Reunión del Consejo Directivo de la Organización Latinoamericana y del Caribe fe Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS), realizada el 28 de noviembre de 2023 en Lima, Perú

[17] Gender Equality Seal Public instituctions 3 de julio de 2024. Perú: La Contraloría General obtiene el Sello de Oro

[18] Contraloría General de la República (CGR) (2024). Informe Técnico N° 001-2024-CG/OBANT

[19] Contraloría General de la República (CGR) (2024) Informe de resultados y contribuciones al objetivo de desarrollo sostenible 5

[20] Designan a nuevo contralor (25 de julio de 2014)