Serie – Sistemas Administrativos del Estado 2: Comentarios generales al Sistema Nacional de Abastecimiento – 1ra Parte
01/04/2020
1. INTRODUCCIÓN
Los Sistemas Administrativos del Estado, se encuentran listados en la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), la cual contiene las disposiciones generales aplicables a éstos, comentadas en un artículo previo[1]. No obstante, cada Sistema, cuenta con una regulación específica que establece principalmente su estructura y los órganos que lo conforman, así como sus funciones y las interacciones entre ellos. Adicionalmente, cada Sistema, conforme se va implementando, desarrollando y articulando con los otros Sistemas, enfrenta retos propios y retos compartidos. Es por ello que hemos iniciado una Serie compuesta por 11 artículos (algunos de ellos divididos en 2 o más partes, dada la extensión) destinados a revisar los aspectos generales Sistemas Administrativos del Estado, siendo este el 2do artículo.
En el presente artículo, abordaremos el 2do Sistema Administrativo según su orden de mención en la LOPE: el Sistema Nacional de Abastecimiento. Éste, es el Sistema Administrativo de más reciente regulación en el Perú, pese a encontrarse previsto en el numeral 2 del artículo 46 de la LOPE desde su publicación en Diciembre del 2007, entrando en vigencia en el 2008. Así, es válido afirmar que se conocía la necesidad de contar con la regulación específica del Sistema Nacional de Abastecimiento (en adelante, SNA), en la lógica de los Sistemas Administrativos del Estado, desde el 2007. No obstante, la norma con rango de Ley que lo desarrolla, el Decreto Legislativo N° 1439, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Abastecimiento, fue publicada 11 años después, en setiembre de 2018, y entró en vigencia a los 90 días calendario de la publicación de su Reglamento (que se realizó en julio de 2019); es decir, recién a partir de Octubre de 2019, casi 12 años después de la publicación de la LOPE, se cuenta con la norma con rango de Ley del SNA aprobada y vigente. ¿Y porqué decimos únicamente “norma con rango de Ley” en vez de hacer mención a toda la normatividad principal del Sistema? Porque el Reglamento a su vez, cuenta con diversos artículos que sujetan su entrada en vigencia a la aprobación de las Directivas que los desarrollan por parte de la DGA.
¿Es el SNA un tema menor, que pudo esperar más de una década para su regulación en el marco de la LOPE? ¿Acaso, no era necesaria dicha regulación? Basta con leer la Exposición de Motivos del Decreto Legislativo del SNA, o con haber trabajado en la Administración Pública, para conocer la necesidad e importancia de contar con una adecuada claridad normativa, procedimental y técnica en la materia. Sin adentrarnos más en las razones de esta demora, lo cierto es que desde la gestión del anterior Ministro de Economía y Finanzas, Carlos Oliva, se tiene ya el marco legal aprobado, e inclusive se cuenta con un nuevo Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Economía y Finanzas que contempla la creación y las funciones de la Dirección General de Abastecimiento (en adelante, DGA), como ente rector del referido Sistema. Toca entonces, completar su desarrollo en las normas de menor rango que pudieran corresponder (Directivas), analizarlo, vincularlo con los otros Sistemas, capacitar y acompañar en su operación a los aplicadores, realizando naturalmente los ajustes que se pudieran requerir en el camino.
Por ello, afirmamos que este nuevo marco normativo, necesita aún implementarse con mayor claridad en las distintas Entidades Públicas, y entrelazarse con los demás Sistemas del Estado. Asimismo, el contexto actual con la crisis del Covid-19 en el Perú, que ha llevado a la declaración de emergencia sanitaria y aislamiento social, supone un reto adicional para que el Estado pueda realizar las compras con la velocidad necesarias precisamente para la prevención, detección y atención del Covid-19.
Pero vamos por partes, empecemos con los antecedentes de este Sistema:
2.-DESARROLLO
2.1 ANTECEDENTES, DEFINICIÓN Y ÁMBITO DE APLICACIÓN.-
Antecedentes
La Exposición de Motivos del Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Abastecimiento, señala que en la década de los 70’s se instituyó en el Perú el Sistema de Abastecimiento, procurando la unidad, racionalidad, eficiencia y eficacia del proceso de abastecimiento, a través de las siguientes actividades: Catalogación de bienes y servicios, Registro Nacional de Proveedores, contratación, gestión de contratos, almacenamiento de bienes muebles, distribución, mantenimiento y disposición final.
En el plano institucional, la Exposición de Motivos, señala que la “Oficina Central Técnico Normativa” del Sistema, se encontraba en la Dirección Nacional de Abastecimiento del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), y los órganos de ejecución eran las oficinas de abastecimiento de las distintas Entidades Públicas. Con la desactivación del INAP en los 90’s sus funciones fueron distribuidas a los organismos públicos correspondientes, asimismo la Exposición de Motivos señala que: “Con la disolución del Instituto Nacional de Administración Pública – INAP, las actividades de programación del abastecimiento, almacenaje, distribución y transporte, entre otros, fueron ejecutados por las mismas entidades públicas de la mejor forma posible pero sin una articulación normativa en parte, por la falta de un ente rector así como por la falta de desarrollo de normas articuladas por parte del Poder Ejecutivo(…)”, esto último, conforme a dicha argumentación habría generado en muchos casos que los bienes, servicios y obras lleguen a la población a destiempo o en condiciones inadecuadas.
Adicionalmente, señala que con la primera Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado quedaron derogadas las normas del Sistema de Abastecimiento, llevando a confusiones prácticas sobre la regulación aplicable (por ejemplo, la duda entre la aplicación supletoria de normas de Bienes Nacionales o la aplicación del Manual de Almacenes del Sector Público).
Asimismo, dicha Exposición de Motivos señala que carecer de un rector del Sistema, originó que no exista unidad de criterios para la programación de necesidades, ni para el uso de mecanismos de adquisición, ni herramientas para asegurar el uso adecuado y seguimiento (gestión de stocks, almacén, uso) de los bienes adquiridos hasta su disposición final, lo cual obstaculizó el cumplimiento de los objetivos y metas de cada Entidad.
Por lo expuesto, se puede afirmar que esta excesiva demora en la regulación del SNA, fomentó la dispersión y ausencia de claridad normativa, así como de un vacío en cuanto a la autoridad nacional o rector del Sistema y a la consolidación de éste como tal, lo que llevó a que cada Entidad realice las funciones del abastecimiento conforme a sus propias prácticas.
Es quizá lo relativo a las Contrataciones del Estado, lo que de alguna manera se encontraba más generalizado y con criterios estándares dados por el OSCE (antes CONSUCODE) y el Tribunal de Contrataciones del Estado, no obstante, como veremos a continuación, lo relativo a las contrataciones es una parte (importante) de la Cadena de Abastecimiento Público, que no basta por sí sola para aportar un adecuado manejo del abastecimiento público.
Definición
El numeral 4.1 del artículo 4° del Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Abastecimiento, lo define como “el conjunto de principios, procesos, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos para la provisión de los bienes, servicios y obras, a través de las actividades de la Cadena de Abastecimiento Público, orientadas al logro de los resultados, con el fin de lograr un eficiente y eficaz empleo de los recursos públicos”. Dicha Cadena, abarca la programación multianual de bienes, servicios y obras; la gestión de adquisiciones; y, administración de bienes, servicios y ejecución de obras, hasta su disposición final, como se puede apreciar en el siguiente cuadro:
Elaboración propia. Fuente: Reglamento del DLEG 1439.
El SNA, presenta así una Cadena de Abastecimiento Público, que abarca la programación multianual de bienes articulada con el presupuesto, la gestión de las contrataciones, así como la administración de los bienes, incluyendo en este último aspecto tratamientos específicos para algunas actividades, según se trate de bienes muebles e inmuebles.
Para el cumplimiento de los componentes de esta Cadena, reviste de importancia la articulación intersistémica, adicionalmente al Sistema Nacional de Presupuesto Público con, por ejemplo, el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe) toda vez que del Programa Multianual de Inversiones elaborado en el marco de dicho Sistema, se extrae el listado de intervenciones a ser recogido en el Cuadro de Multianual de Necesidades; asimismo, en el caso de las Inversiones de Optimización, Ampliación Marginal, Rehabilitación y Reposición (denominadas, IOARR) resulta necesario clarificar la ruta y la articulación operativa entre ambos Sistemas; y también, es necesaria la concordancia y complementariedad en lo relativo a los inventarios regulados por ambos Sistemas (en el caso del SNA de bienes muebles y en el Invierte.pe de activos generados con inversión pública que puede incluir, por ejemplo, reposiciones realizadas como parte de un proyecto o como una IOARR). Ello, requerirá a su vez de un acompañamiento a los operadores con una constante capacitación conjunta por parte de los rectores de ambos Sistemas.
Ámbito de aplicación
El SNA es de aplicación a las Entidades del Sector Público No Financiero de los tres niveles de gobierno, incluyendo a sus Entidades y Empresas adscritas así como a los organismos constitucionalmente autónomos. También es de aplicación en el Sector Público Financiero al BCRP, a las Empresas Públicas Financieras, a las Empresas Públicas Financieras fuera y dentro del ámbito de FONAFE, así como a otras formas organizativas financieras que administren recursos públicos.
Así, este Sistema abarca a una variedad de Entidades y Empresas Públicas, en los tres niveles de Gobierno, incluyendo a Organismos Constitucionalmente Autónomos. Este aspecto también constituye un reto, pues al ser un Sistema con una regulación nueva, su aplicación debiera contemplar criterios de gradualidad conforme se avance en el apoyo y capacitación específica, para ello la 2da Disposición Complementario Final del Decreto Legislativo 1439, establece que la DGA mediante Directivas dictará las disposiciones para la aplicación gradual del Sistema. Asimismo, en cuanto al aplicativo informático donde se registra toda la información correspondiente al SNA, denominado SIGA, el Reglamento prevé una migración transitoria del SIGA-MEF a éste.
Por motivos de espacio, continuaremos el presente artículo, en una siguiente entrega.
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[1] Ver: Karla Gaviño (2020), artículo “Apuntes sobre los Sistemas Administrativos del Estado – Parte 2”, publicado en el portal Propuesta País, link: https://propuestapais.pe/noticia/apuntes-sobre-los-sistemas-del-estado-2da-parte/