Serie – Sistemas Administrativos del Estado 1: Comentarios generales al Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos

20/01/2020

1. INTRODUCCIÓN

Los Sistemas Administrativos del Estado, se encuentran listados en la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), la cual contiene las disposiciones generales aplicables a éstos, comentadas en un artículo previo [1]. No obstante, cada Sistema, cuenta con una regulación específica que establece principalmente su estructura y los órganos que lo conforman, así como sus funciones y las interacciones entre ellos. Adicionalmente, cada Sistema, conforme se va implementando, desarrollando y articulando con los otros Sistemas, enfrenta retos propios y retos compartidos, que merecen ser por lo menos esbozados brevemente en esta columna.

Es por ello que a continuación, iniciaremos una serie compuesta por 11 artículos, en los cuáles revisaremos los aspectos generales de cada uno de los Sistemas Administrativos del Estado. En el presente artículo, empezaremos comentando el primero de ellos según su orden de mención en la LOPE: el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos.

2. DESARROLLO

2.1 DEFINICIÓN Y ÁMBITO DE APLICACIÓN.

El sistema administrativo de Gestión de Recursos Humanos, se encuentra previsto en el numeral 1 del artículo 46 de la LOPE, y está normado principalmente en la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil y el Decreto Legislativo N° 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos [2]. Tanto la LOPE como el Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) datan del año 2008, mientras que la Ley del Servicio Civil fue publicada en el año 2013.

Su ámbito de aplicación abarca a las entidades públicas de: el Poder Ejecutivo (Ministerio y Organismos Públicos), el Poder Legislativo, el Poder Judicial, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía, las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público. En términos simples, este Sistema es aplicable a todas las entidades de la administración pública y a todas las personas que prestan servicios en ellas.

2.2 ÓRGANOS DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y SUS FUNCIONES

Conforme a lo dispuesto por la Ley del Servicio Civil, este Sistema establece, desarrolla y ejecuta la política de Estado respecto del Servicio Civil, a través del conjunto de normas, principios, recursos, métodos, procedimientos y técnicas utilizadas por las entidades públicas en la gestión de los recursos humanos; y, se encuentra integrado por: a) SERVIR, que ejerce la rectoría del Sistema, b) las oficinas de recursos humanos de las entidades o las que hagan sus veces, c) el Tribunal del Servicio Civil (que es a su vez un órgano integrante de SERVIR) y d), la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), esta última es un nuevo órgano del Sistema introducido por el Decreto Legislativo 1450 del 16.09.2018, y recientemente creada mediante el nuevo Reglamento de Organización y Funciones de dicho Ministerio, aprobado en el 2019.

2.3 PRINCIPALES RETOS ACTUALES

Son varios los retos que afronta actualmente el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos. No obstante, a nuestro criterio destacan 3 retos principales: a) el fortalecimiento de la rectoría de SERVIR, b) la implementación de la Ley del Servicio Civil y, c) la incorporación de los Gerentes Públicos en las Entidades Públicas.

Fortalecimiento de la rectoría de SERVIR.-

Quienes hemos participado directamente en el diseño de algún Sistema Administrativo, sabemos que la fortaleza del rector (que no es lo mismo que la centralización de los aspectos técnicos y/o tareas operativas), es un elemento clave para el desarrollo del Sistema, toda vez que entre sus tareas se encuentra la emisión de las disposiciones y lineamientos que lo regulan; la emisión de la opinión vinculante, exclusiva y excluyente en la materia; velar por el cumplimiento de las disposiciones del Sistema; y, realizar la evaluación del desarrollo del mismo, articulando con los demás Sistemas del Estado.

En ese sentido, tanto el hecho de que a 7 años de la publicación de la Ley del Servicio Civil, su implementación aún se encuentre en tránsito, como el hecho de contar con un amplio número de gerentes públicos que aún no logran ser ubicados en la Administración Pública (es decir, se hizo el esfuerzo de capacitarlos por parte de SERVIR y de capacitarse por parte de los profesionales, pero ese conocimiento se encuentra en calidad de activo que no está siendo aprovechado por las Entidades), están directamente relacionados a la necesidad de fortalecer a SERVIR. A ello, se suma la necesidad de fortalecer las Oficinas de Recursos Humanos de cada Entidad, y resaltar la importancia de la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) para capacitar a los servidores públicos en materia de los diversos sistemas administrativos.

El fortalecimiento de la rectoría de SERVIR, implica pasar a un rol más activo (de gestión), y que a su vez es menos normativo (sin que ello suponga el descuido de esta función), estrechando la vinculación entre SERVIR y las Entidades Públicas, incluyendo la vinculación con las Oficinas de Recursos Humanos a fin de que se desarrollen efectivamente como brazos operativos del Sistema al interior de cada Entidad, en el marco de las funciones que éste les asigna. Un SERVIR fortalecido y articulado, facilitaría el desarrollo y la estrategia para afrontar los dos siguientes retos a comentar.

Implementación de la Ley del Servicio Civil.-

Como se dijo previamente, esta Ley fue publicada en Julio de 2013, no obstante, 7 años después aún se encuentra en proceso de implementación, siendo a nuestro criterio uno de los principales retos de SERVIR, dar pasos concretos que permitan acelerar este proceso. A grandes rasgos, podemos señalar que la Ley del Servicio Civil, regula los criterios para el ingreso, el desempeño y el término del servicio civil, con lo cual consideramos que parte de la problemática consiste en lograr que el personal de las Entidades Públicas ya contratado, migre a este régimen, y por otro lado, que las nuevas contrataciones se realicen conforme a esta Ley.

Al respecto, para la elaboración del presente artículo consultamos al Presidente Ejecutivo de SERVIR, Juan José Martínez Ortiz, sobre la importancia de la implementación del servicio civil, quien considera que la calidad del servicio civil es un aspecto determinante de la capacidad del Estado (entendido como el conjunto de entidades prestadoras de servicios), toda vez que una parte importante de los servicios que la población recibe, depende de los servidores públicos. A mayor abundamiento, señala que si bien el presupuesto público que gasta el Estado en personal se ha incrementado en los últimos años, ello no ha conllevado necesariamente a un mejor desempeño y mejores servicios del Estado.

De ello, podemos desprender que efectivamente la mejora en la gestión de la administración pública, no pasa por un tema de gastar más en personal, sino de gastar mejor (con lo cual el gasto en el capital humano, se vuelve una inversión). Los datos manejados por SERVIR, extraídos a su vez del portal de consulta amigable del MEF, evidencian que efectivamente entre el 2011 y 2017, el gasto en planilla se incrementó aproximadamente en S/. 2000 millones (2011), S/. 3000 millones (2012), S/. 4000 millones (2013), S/. 5000 millones (2014), S/. 2000 millones (2015), S/. 4000 millones (2016) y S/.3000 millones (2017). Pero, ¿porqué ello no repercute en una mejora de la calidad del recurso humano del Sector Público?. A criterio de SERVIR existen, entre otros, problemas de selección de personal (ingresa personal sin los valores adecuados, conocimientos y competencias requeridas), de desempeño de personal (incluso en el caso de aquel que cuenta con el conocimiento y las competencias requeridas, existe la ausencia de un adecuado sistema de incentivos para mejorar el desempeño), y de aprovechamiento de la posición por parte del personal (ausencia de valores adecuados, corrupción). A lo citado, nosotros agregaríamos la existencia de distintos regímenes o modalidades de contratación de personal, y las disparidades de las condiciones entre ellos.

En cifras, según la información manejada por SERVIR, están en proceso efectivo de tránsito 78 entidades (lo que supone aproximadamente 65, 000 servidores, que progresivamente se irán incorporando). En el mediano plazo, se espera que puedan avanzar en el tránsito otras 100 entidades (lo que supondría, aproximadamente 65, 000 servidores más). En total, el número de servidores que deberían migrar al servicio civil asciende a 600,000 aproximadamente.

Para ello, consideramos importante que SERVIR fortalezca su rectoría, como se señaló precedentemente, pasando a un rol de mayor acercamiento directo con las Entidades Públicas, asimismo, se requiere la debida colaboración de éstas, en la adecuada y sincera definición de sus perfiles de puestos (adecuados a las necesidades de la Entidad y no al perfil de un postulante de turno), escalas remunerativas (competitivas y realistas) y progresividad del tránsito a este régimen. Sin desmerecer los esfuerzos previos y sin desconocer que el tránsito al régimen del servicio civil avanza conforme a la voluntad política de las Entidades, debemos destacar que actualmente SERVIR se encuentra firmando diversos convenios con distintas Entidades a fin de lograr el tránsito del personal contratado bajo distintos regímenes, como por ejemplo los CAS y los regímenes 728 y 276. Entre los más recientes, se encuentran los convenios suscritos con la PCM, DEVIDA, CENEPRED, Instituto Peruano de Energía Nuclear, el Gobierno Regional de La Libertad, la Universidad Nacional Autónoma de Tayacaja, entre otros, firmados en los últimos 5 meses. Esta celeridad resulta más que importante, atendiendo al tiempo transcurrido desde la publicación de la Ley del Servicio Civil.

No podemos dejar de mencionar, una preocupación que nos queda latente consistente en que este tránsito no implique una reducción en la retribución mensual del personal, en pro de una mirada anualizada del monto, pues si bien en cifras generales puede coincidir o significar hasta un incremento en la retribución anual de los funcionarios, el monto mensual que perciban podría verse disminuido, en un país donde los ingresos mensuales y gastos mensuales de los ciudadanos son, cuanto menos, equiparables.

Ubicación de los Gerentes Públicos en las Entidades.-

Otro reto importante a nuestro criterio, consiste en el impulso de la incorporación de los Gerentes Públicos (profesionales altamente calificados con perfil directivo) en las Entidades Públicas. Conforme a las cifras expuestas por SERVIR, actualmente se tienen 400 Gerentes Públicos a la espera de ser convocados por las Entidades Públicas [3], no obstante al ser su incorporación a solicitud de las Entidades y no obligatoria, resulta más que relevante el trabajo de SERVIR para lograr su difusión y la valoración de contar con ellos.

Estos profesionales, han sido evaluados y capacitados con altas exigencias acorde con las necesidades de una Administración Pública moderna y eficiente, no obstante, es una realidad también que al momento de buscar gerentes o directivos públicos, las Entidades suelen buscarlos en el mercado y no en el grupo administrado por SERVIR. Consideramos que un espacio importante para la ubicación de los Gerentes Públicos, puede ser en los niveles de gobierno subnacional (Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales) que operan los distintos sistemas administrativos a fin de dirigir con una visión articulada e integrada de la Administración Pública, los servicios que prestan dichas Entidades, lo cual dicho sea de paso, podría impactar positivamente en los niveles de ejecución presupuestal y de prestación de servicios a través de inversiones públicas de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.

Con relación a las acciones de corto plazo que implementará SERVIR su Presidente Ejecutivo, señala que para el fortalecimiento de la rectoría se enfatizará ésta, así como el tránsito al nuevo régimen, se promoverá la colocación de una mayor cantidad de Gerentes Públicos y se iniciará el proceso de supervisión aleatoria, inopinada, orientativa a diversas entidades para promover el cumplimiento de normas y extender buenas prácticas. Respecto a la implementación de la Ley de Servicio Civil, señala que se revisará la estrategia de tránsito de las entidades y se simplificará el proceso de tránsito.

Finalmente, señaló que se implementarán acciones de corto plazo para el fortalecimiento institucional, consistentes en fortalecer SERVIR como organización y, mejorar la vinculación de SERVIR con los operadores del sistema y con la academia para asegurar que sus productos respondan a las necesidades detectadas.

3. CONCLUSIONES

3.1 Este sistema establece, desarrolla y ejecuta la política de Estado respecto del Servicio Civil, a través del conjunto de normas, principios, recursos, métodos, procedimientos y técnicas utilizadas por las entidades públicas en la gestión de los recursos humanos. Sus órganos conformantes son: a) SERVIR, que ejerce la rectoría del Sistema, b) las oficinas de recursos humanos de las entidades o las que hagan sus veces, c) el Tribunal del Servicio Civil y d), la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas.

3.2 Entre sus principales retos actuales se encuentra el fortalecimiento de la rectoría de SERVIR (con una mayor vinculación con las Entidades y oficinas de recursos humanos), la implementación de la Ley del Servicio Civil (que tras 7 años desde su publicación, aún sigue en proceso de implementación, y cuya puesta en operatividad se espera ayude a homogenizar la contratación de personal en el Estado y sus condiciones, incluyendo reglas claras para el ingreso, capacitación, monitoreo, incentivos y conclusión del servicio) y la ubicación del cuerpo de Gerentes Públicos en las Entidades (que de producirse podría generar una mejor prestación de servicios en las Entidades Públicas). Del fortalecimiento de la rectoría de SERVIR depende, a nuestro criterio, que se logre dar mayores pasos en la implementación de la Ley del Servicio Civil, así como en la ubicación y aprovechamiento de los Gerentes Públicos.

3.3 Finalmente, en los últimos años el incremento del gasto en personal en el Estado, no se ha encontrado relacionado a la mejora en la prestación efectiva de servicios de las Entidades Públicas, toda vez que estos servicios dependen en parte importante del personal que los realiza, personal que no cuenta necesariamente con la capacitación, conocimientos y aptitudes necesarias. En ese sentido, la mejora en la eficiencia de la prestación de servicios de la administración pública, no consiste en gastar más sino en gastar mejor los recursos destinados al personal, para lo cual el reto de SERVIR pasa por la aplicación del régimen del servicio civil y la incorporación de los Gerentes Públicos (principalmente consideramos que su incorporación puede tener mayor impacto en los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, donde sus conocimientos en materia de sistemas administrativos podrán ahondar en la operatividad articulada de los mismos, para la prestación de los servicios de la Entidad).

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[1] La autora desea agradecer al Dr. Juan José Martínez Ortiz, Presidente Ejecutivo de SERVIR, por su valioso aporte al presente artículo. Las opiniones vertidas por la autora a lo largo del artículo, son efectuadas a título personal.

[2] Ver: Karla Gaviño (2020), artículo “Apuntes sobre los Sistemas Administrativos del Estado – Parte 2”, publicado en el portal Propuesta País, link: https://propuestapais.pe/noticia/apuntes-sobre-los-sistemas-del-estado-2da-parte/

[3] Pueden agregarse complementariamente la Ley Marco del Empleo Público, Ley del Código de Ética de la Función Pública y las normas del Sistema Nacional de Presupuesto.

[4] Fuente: Discurso del Presidente Ejecutivo de SERVIR, en el marco del Sétimo Congreso Nacional de Gerentes Públicos, realizado en octubre de 2019. Información disponible en : https://www.servir.gob.pe/atencion-servir-cuenta-con-400-gerentes-publicos-listos-para-transformar-el-estado/