Propuestas específicas en materia de reducción de la informalidad
03/08/2020
La informalidad genera múltiples problemas económicos y sociales como se ha señalado de manera reiterada en los más diversos textos que tratan sobre el particular, siendo que ello se manifiesta incluso en el deficiente manejo de la actual crisis sanitaria. Así, la informalidad es un importante obstáculo para el crecimiento económico, puesto que a mayor informalidad se produce un menor crecimiento de largo plazo [1].
Como lo hemos señalado anteriormente, es necesario implementar urgentes medidas de reactivación económica, que generen impulso a las actividades empresariales, en el contexto de la grave crisis generada por la Covid-19. Es decir, se debe generar una eficaz política de incentivos a la inversión privada que implique la reducción de la informalidad, la cual a su vez genera dificultades para el crecimiento de las empresas en el mercado. Es necesario mencionar que la informalidad se ha incrementado de manera notable como resultado de la crisis sanitaria, lo cual genera una mayor urgencia para generar mecanismos que reviertan dicha situación.
Como lo hemos precisado en nuestra entrega precedente, se ha escrito bastante también respecto a la relación entre informalidad y la tramitología, o si queremos, la relación entre la formalidad y la simplificación administrativa. Desde un texto tan importante como El Otro Sendero [2] se ha discutido mucho respecto de esta relación, entendiéndose que una mayor simplificación administrativa debería llevar a una importante reducción de la informalidad.
Sin embargo, la sostenida mejora en la simplificación administrativa ocurrida en los últimos veinte años no parece haber reducido de manera sustancial la informalidad, teniendo en cuenta que aún hay mucho por hacer en esta materia. Ello nos muestra que la simplificación administrativa, a la cual nos hemos referido con detalle anteriormente, sería una condición necesaria, pero no suficiente para reducir la informalidad en la economía y la sociedad peruanas, siendo necesario generar un conjunto de mecanismos adicionales.
Manifestaciones de la informalidad
En general se entiende que existen tres manifestaciones de la informalidad. En primer lugar, la informalidad administrativa, que implica el acceso limitado a permisos, licencias y demás títulos habilitantes por los administrados que realizan actividades económicas, a lo que se agrega la constitución formal de las empresas y su inscripción registral. Esta situación se da en diversos sectores y genera también diversos perjuicios económicos y sociales.
Tenemos en segundo lugar la informalidad laboral, que implica la falta de cumplimiento de la normativa en materia de derecho del trabajo y el incumplimiento de las condiciones que deben cumplirse en esta área [3]. Esta informalidad genera también diversas consecuencias negativas, que incluyen la afectación de los derechos individuales y colectivos de los trabajadores.
Finalmente, tenemos la informalidad tributaria, que se encuentra enfocada en el incumplimiento de las obligaciones impositivas por los contribuyentes, tanto las formales (declaraciones y demás) como las obligaciones materiales (pago de tributos). Esta informalidad genera también consecuencias negativas dado que dificulta el financiamiento de las diversas funciones que el Estado realiza, entre ellas la prestación de servicios públicos.
Algunas propuestas para reducir la informalidad administrativa
En este punto se han esgrimido diversas propuestas. Un de ellas como hemos dicho es el fortalecimiento de la simplificación administrativa, siendo necesario acompañarla de otras medidas económicas, jurídicas y sociales para generar una mayor formalidad que permita un mayor desarrollo y que coadyuve a generar la necesaria reactivación económica.
En primer lugar, en el contexto de la informalidad administrativa, es necesario reducir en general el costo de la legalidad [4], es decir lo que cuesta cumplir con el ordenamiento jurídico, para lo cual no basta con la simplificación administrativa, sino que es necesario efectuar una intensa simplificación legislativa, pues es sencillo notar que tenemos una profusa legislación administrativa sectorial que incluso genera diversas antinomias que es costoso corregir.
Ello pasa además por generar un adecuado análisis de impacto regulatorio de las normas. Este último (que no debe confundirse con el análisis de impacto regulatorio) constituye una metodología necesaria para evaluar decisiones y normas a ser emitidas en materia de políticas públicas a fin de determinar el resultado esperado de su implementación [5], generando resultados eficientes.
Asimismo, una medida que debe implementarse es la necesaria mejora en la prestación de los servicios públicos [6]. En particular en materia salud (que muestra muchos problemas, como lo hemos señalado anteriormente), saneamiento, educación, servicios públicos municipales, entre otros. Servicios públicos eficientes generan un importante incentivo a los actores económicos a acceder a la formalidad administrativa en particular, pero también a la formalidad tributaria; además de mejorar la legitimidad del Estado frente a los administrados y los contribuyentes [7].
La informalidad laboral
En segundo lugar, en cuanto a la informalidad laboral se ha señalado de manera reiterada que nuestra legislación laboral es muy rígida y eso alienta la falta de formalización. Siendo que el problema más serio en el mercado laboral peruano es justamente la elevada informalidad, respecto de la cual hay que generar políticas eficientes para corregirla, que además generen puestos de trabajo.
A su vez, para producir dichos puestos de trabajo se requiere incentivar la inversión privada. Ello ocurre dado que el incremento de la actividad privada aumenta la demanda de fuerza laboral, o lo que es lo mismo, eleva la oferta de puestos de trabajo. Así, la curva de demanda en el mercado de trabajo se mueve hacia la derecha, generando una tendencia al alza de los salarios. Es importante notar que esta situación se retroalimenta, puesto que una menor informalidad laboral genera un mayor crecimiento, a que su vez genera una mayor formalización [8].
De hecho, como hemos señalado en un trabajo previo, un importante aspecto a mejorar en los índices de libertad económica [9] es la regulación laboral (Labor Freedom), puesto que nuestra legislación laboral sigue siendo particularmente compleja, generando diversos sobrecostos, lo cual explica el puntaje relativamente bajo que mostramos en esta materia (62.9). Sin embargo, en esta década ha existido una importante mejora respecto a la regulación existente en la década pasada y en años anteriores [10].
Otro mecanismo a implementar en este ámbito son los mecanismos del Estado que se dirigen a incentivar la formalización laboral. Así tenemos que, mediante Resolución Ministerial N° 169-2018-TR se creó el Centro Integrado “Formaliza Perú” en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, con el objetivo de promover y facilitar el ingreso y permanencia en la formalización laboral mediante el acceso a los servicios de orientación, capacitación y asistencia técnica en materias vinculadas a aquella [11].
Ahora bien, es necesario que dicho centro integrado se convierta en un programa al interior del sector Trabajo y Promoción del Empleo. Ello porque conforme lo dispuesto por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo [12] los programas son estructuras funcionales creadas para atender un problema o situación crítica, o implementar una política pública específica, en el ámbito de competencia de la entidad a la que pertenecen, puesto que la formalización laboral constituye una política pública que debe implementarse de manera urgente e integral.
En este orden de ideas, existe un programa del sector Producción denominado “Tu Empresa” cuyo objetivo es contribuir al aumento de la productividad y ventas de las micro y pequeñas empresas, brindándoles facilidades para formalizarse, acceder al crédito formal, digitalizarse, y desarrollar las capacidades de los/las empresarios/as; en particular, a través de los Centros de Desarrollo Empresarial autorizados por el Ministerio de la Producción [13].
Dicho programa tiene por objetivo estratégico, entre otros, brindar facilidades para formalizar la actividad empresarial [14], teniendo también un impacto en la formalización laboral y tributaria. Así, resulta necesario que este programa se encuentre debidamente articulado tanto con Formaliza Perú, como con la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT), para lo cual se debe suscribir los convenios que sean necesarios, lo cual no ocurre hasta el momento.
Respecto a la informalidad tributaria
Asimismo, en lo concerniente a la informalidad tributaria, hay varias medidas por implementar. En primer lugar, es pertinente facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de las personas naturales y jurídicas. La percepción recurrente en la ciudadanía y en las empresas es que la interacción con la administración tributaria es muy compleja, lo cual genera un desincentivo a la formalización en esta materia, a lo que debemos sumar la falta de institucionalidad existente en el Estado y las deficiencias en la prestación de los servicios públicos a las cuales nos hemos referido líneas arriba.
En segundo lugar, se debe establecer una adecuada estrategia para ampliar sustancialmente la base tributaria, lo cual a su vez va a permitir en el mediano plazo reducir las tasas impositivas, lo cual no solo reducirá la informalidad en este ámbito [15], sino además generará un importante incentivo a la actividad privada, produciendo como resultado una mejora de la necesaria recaudación [16]. Sobre las indispensables reformas a la política tributaria que se deberían implementar, que incluyen lo antes señalado, nos vamos a referir con amplitud en una entrega posterior.
En tercer lugar, es preciso que exista una articulación adecuada entre las estrategias empleadas por el Estado para generar una mayor formalidad tanto administrativa como laboral, con las empleadas para una mayor formalidad tributaria. Como lo hemos señalado líneas arriba, es necesario que el centro integrado Formaliza Perú y el programa Tu Empresa se articulen debidamente con SUNAT a fin que las empresas que se van formalizando jurídicamente se formalicen también en el ámbito laboral y tributario.
El impacto de la educación superior en la formalización en general.
Finalmente, la evidencia empírica es consistente con la relación que existe entre educación superior e informalidad. Es decir, la calidad y cobertura de la educación superior muestran una fuerte relación con el nivel de informalidad de la economía de un país determinado [17]. Como resultado, las necesarias mejoras en la prestación de la educación superior deberían tener un importante impacto de la reducción del tamaño del sector informal en la economía.
Ello ocurre no solo por la necesaria mejora en la prestación de los servicios públicos en general como hemos señalado líneas arriba, que incentiva la formalización, sino también en el mejor entendimiento que tiene el particular respecto del cumplimiento de las normas. Asimismo, en el contexto de la reducción de la informalidad laboral, una mejor educación superior genera un mejor acceso a empleo formal, así como una mayor productividad de la mano de obra.
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[1] LOAYZA, Norman – “Causas y consecuencias de la informalidad en el Perú”. En: Revista de Estudios Económicos N.º 15. Lima: BCRP, 2008, p. 46 y ss.
[2] DE SOTO, Hernando – El Otro Sendero. Lima: Editorial el Barranco, 1986.
[3] BELAPATIÑO, Vanessa, GRIPPA, Francisco y PEREA, Hugo – Perú | Informalidad laboral y algunas propuestas para reducirla. Lima: BBVA Research, enero 2017.
[4] Sobre el particular: GHERSI, Enrique – “El costo de la legalidad. Una Aproximación a la Falta de Legitimidad del Derecho”. En: Themis N.º 19. Lima: PUCP, 1991, p. 5 y ss.
[5] Sobre el particular: QUINTANA SÁNCHEZ, Eduardo – “Análisis de Impacto Regulatorio en la Regulación Peruana de Servicios Públicos”. En: Derecho & Sociedad N.º 36. Lima, D&S, 2011, p. 15 y ss.
[6] Loayza, Norman – Ob. cit., p. 50 y ss.
[7] PERRY, Guillermo et al. – Informalidad: escape y exclusión, Resumen Ejecutivo. Washington, D.C.: Banco Mundial, 2008, p. 13 y ss.
[8] BELAPATIÑO, Vanessa, GRIPPA, Francisco y PEREA, Hugo – Ob. cit., p. 10.
[9] https://www.heritage.org/index/country/peru?version=191#regulatory-efficiency
[10] https://www.heritage.org/index/visualize?cnts=peru&type=10
[11] Artículo 1 de la Resolución Ministerial N.° 169-2018-TR.
[12] Numeral 38.2 del artículo 38 de la Ley N.º 29158.
[13] Artículo 2 del Decreto Supremo N.º 012-2017-PRODUCE.
[14] Literal b) del artículo 3 del Decreto Supremo N.º 012-2017-PRODUCE.
[15] Sobre el particular: Perry, Guillermo et al. – Ob. cit., p. 21 y ss.
[16] GÓMEZ SABAINI, Juan Carlos, JIMÉNEZ, Juan Pablo y MARTNER, Ricardo – Consensos y conflictos en la política tributaria de América Latina. Santiago: CEPAL, 2017, p. 322 y ss
[17] PERRY, Guillermo et al. – Ob. cit., p. 17 y ss.