Propuestas específicas en materia de incentivos a la inversión privada en un contexto de crisis: La simplificación administrativa
15/07/2020
Como lo hemos señalado en anteriores entregas, es necesario implementar urgentes medidas de reactivación económica, que generen impulso a las actividades empresariales. Es decir, generar una verdadera política de incentivos a la inversión privada que incluya la simplificación administrativa, y que además fomente la competencia en el mercado, generando además la participación de los privados en el ejercicio de la función administrativa.
Simplificación administrativa
En este orden de ideas, es necesario referirnos a la simplificación administrativa como un mecanismo jurídico de incentivo a lo actividades de los particulares, dentro de la actividad de fomento de la Administración Pública. La actividad de fomento consiste en la realización de determinadas acciones por parte de la Administración pública a fin de promover o estimular la realización de ciertas actividades por parte de los particulares, las cuales son consideradas de interés general [1].
Ahora bien, en este punto es clave el principio de simplicidad contenido en el Texto Único Ordenado de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General [2], por el cual los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir [3].
La razón de ser de la simplificación administrativa estriba en la reducción de intervenciones administrativas que gravan de forma injustificada o desproporcionada la actividad que realizan de los ciudadanos y de las empresas [4]. De ahí la importancia y trascendencia de tomar medidas para corregir esta situación. La simplificación administrativa es el mecanismo necesario para eliminar estos sobrecostos [5].
Los antecedentes más remotos de los presupuestos de la simplificación administrativa en el caso peruano los podemos encontrar en el Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos [6], el cual estableció un procedimiento administrativo ordenado aplicable a la generalidad de las entidades, a diferencia de las normas desordenadas que existían en el país, imputables a los distintos sectores de la Administración pública.
Seguidamente, la década de 1980 conoció un Estado sumamente sobredimensionado, que requería de un reforzamiento del ordenamiento administrativo procedimental. Dentro de esta lógica, se hizo necesaria, a fines de la década de los 80, establecer mecanismos de desburocratización del aparato estatal. En este orden de ideas, fue necesario impulsar el proceso de simplificación administrativa, que se inició con la promulgación de la Ley N.º 25035 y su reglamento, en el año 1989.
La simplificación administrativa, sin embargo, se hizo aún más evidente con la promulgación del Decreto Legislativo N.º 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, norma de especial importancia para estos efectos en cuyo Título IV se trataba la seguridad jurídica de las inversiones en materia administrativa, como un importante mecanismo para incentivar las actividades económicas.
Ahora bien, la simplificación administrativa implica un conjunto de importantes elementos establecidos en el TUO, como son la presunción de veracidad [7] (que tiene como correlato el principio de privilegio de controles posteriores [8]), los textos únicos de procedimientos administrativos [9], los documentos que se encuentran prohibidos de ser solicitados por las entidades [10], así como la existencia de documentos sucedáneos de los originales [11].
En este orden de ideas, el Reglamento del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública establece como uno de los medios bajo el ámbito del sistema a la simplificación administrativa [12], estableciendo que tiene como propósito identificar y eliminar requisitos, exigencias y formalidades innecesarias en los procedimientos administrativos y reducir los tiempos de espera que afectan a los administrados. Ello es enteramente consistente con lo establecido por el TUO, así como por las diversas normas especiales que existen en materia de simplificación administrativa.
Fomento de la actividad privada
Se ha escrito mucho respecto de la influencia de la simplificación administrativa en el fomento de las actividades privadas. De hecho, el primer efecto de dicho mecanismo es coadyuvar a la tutela de los derechos e intereses de los administrados, que se ven favorecidos por un mejor trámite de sus procedimientos. Además, la simplificación se dirige a mejorar la gestión pública, siendo un elemento de la modernización de la citada gestión [13].
Pero además, es innegable el efecto provechoso de la simplificación administrativa en el ejercicio de las actividades económicas, lo cual genera además crecimiento económico. Ello se debe a que una mayor cantidad de particulares realizando operaciones económicas genera una mayor riqueza y en consecuencia una elevación sustancial del crecimiento.
Asimismo, la obtención de permisos y licencias a favor de los administrados genera un conjunto de beneficios reales en primer lugar respecto a la tutela de la libertad de empresa conforme lo establecido por el artículo 59 de la Constitución Política del Perú [14], pero además genera un beneficio social respecto a la satisfacción de las necesidades de los consumidores.
Sin embargo, no obstante el tiempo transcurrido y las sucesivas reformas de la legislación en materia de procedimiento administrativo los trámites siguen siendo complejos en los diversos sectores que componen la Administración Pública. Las entidades siguen estableciendo requisitos innecesarios para la obtención de títulos habilitantes, no obstante el relevante empleo del Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) que se encuentra regulado por el Decreto Legislativo N.º 1310.
Esta situación se ha hecho más evidente en los procedimientos que han tenido que tramitarse para el reinicio de las actividades económicas en el actual contexto, donde se han establecido protocolos complejos que han demorado dicho reinicio [15]. Es necesario implementar entonces de manera simplificada y eficaz los protocolos sanitarios para proteger la salud y a la vez incentivar las actividades económicas.
Informalidad y simplificación administrativa
Se ha escrito bastante también respecto a la relación entre informalidad y la tramitología, o si queremos, la relación entre la formalidad y la simplificación administrativa. Desde un texto tan importante como El Otro Sendero [16] se ha discutido mucho respecto de esta relación, entendiéndose que una mayor simplificación administrativa debería llevar a una reducción de la informalidad.
Sin embargo, la sostenida mejora en la simplificación administrativa no parece haber reducido de manera sustancial la informalidad, que genera múltiples problemas como lo hemos visto muchas veces. Ello nos muestra que la simplificación administrativa sería una condición necesaria, pero no suficiente para reducir la informalidad en la economía y la sociedad peruanas. Pero eso va ser motivo de una entrega posterior.
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[1] Parada Vásquez, Ramón – Derecho administrativo. Madrid: Marcial Pons, 2002, t. I, p. 402 y ss.
[2] Aprobado mediante Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, en adelante, el TUO.
[3] Numeral 1.13 del artículo IV del Título Preliminar del TUO.
[4] Tornos Más, Joaquín – “La simplificación procedimental en el ordenamiento español”. En: Revista de Administración pública, N.º 151. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2000, p. 42.
[5] INDECOPI. ÁREA DE ESTUDIOS ECONÓMICOS – “Impulsando la simplificación administrativa: un reto pendiente”, Documento de Trabajo n.° 002-2000, publicado en el diario oficial El Peruano, Lima, 10 de abril del 2000, p. 15.
[6] Decreto Supremo N.º 006-67-SC.
[7] Numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar del TUO.
[8] Numeral 1.16 del artículo IV del Título Preliminar del TUO.
[9] Artículo 44 del TUO.
[10] Artículo 48 del TUO.
[11] Artículo 49 del TUO.
[12] Artículo 7 del Decreto Supremo N.º 123-2018-PCM
[13] MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián – “De la simplificación de la administración pública”, en Revista de Administración Pública, n.° 147, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1998, p. 8.
[14] Artículo 59.- El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria. El ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral, ni a la salud, ni a la seguridad públicas. El Estado brinda oportunidades de superación a los sectores que sufren cualquier desigualdad; en tal sentido, promueve las pequeñas empresas en todas sus modalidades.
[15] https://elcomercio.pe/economia/peru/coronavirus-peru-burocracia-evito-que-se-cumpla-la-meta-de-reactivacion-economica-en-mayo-segun-scotiabank-nndc-noticia/
[16] De Soto, Hernando – El Otro Sendero. Lima: Editorial el Barranco, 1986.