Pensando en Sistemas

1/11/2021

Sala del Acuerdo Nacional en la Presidencia del Consejo de Ministros. Discutíamos la emisión de decretos legislativos en materia de seguridad ciudadana. El ministerio del Interior presentaba una propuesta para prohibir el tránsito de dos personas en motocicleta. Era una respuesta simple y rápida a una serie de asaltos mediáticos que ejercían presión sobre el gobierno. El debate avanzaba entre argumentos libertarios y de seguridad. En pleno intercambio de opiniones, y probablemente con el ánimo de acelerar la aprobación, el vocero del proponente quiso sustentar que no había medida perfecta porque “el delito no desaparece, únicamente muta”.

Era una observación profunda que invitaba a una pregunta obvia: “¿Y a dónde mutaría éste? Luego de un silencio incómodo la misma voz -casi arrepentida- complementaba: “Puede ser al secuestro. Con mayor probabilidad al secuestro al paso”. Otro silencio corto. Continuó la discusión, aunque ya no fue por mucho. Interior retiraba la norma para estudiarla más. Y no regresaría.

El caso anterior es real. Es un ejemplo de una potencial consecuencia no deseada de una propuesta normativa. Una consecuencia ignorada, pero latente. Porque como dice John D. Sterman, no existen efectos secundarios, existen solo efectos[3]. En este caso, más allá de la buena intención del sector, no se habían considerado todas las implicancias relevantes.

Sobre sistemas

¿De qué hablamos cuando nos referimos a sistemas? En palabras simples a un conjunto de cosas interconectadas de tal manera que producen su propio patrón de conducta en el tiempo[4]. ¿Y por qué es importante entender de sistemas en política pública y en nuestras vidas? Porque para solucionar algo uno está primero obligado a entender (…) el sistema completo. Porque intervenir es una manera de causar problemas.[5]

Muchos son los ejemplos de políticas públicas fallidas con consecuencias no deseadas. Un ejemplo clásico en literatura es el de Rumania a finales de los sesentas cuando -para efectos económicos- el gobierno buscó impulsar el crecimiento de la población prohibiendo el aborto. Como ha sido acreditado, la política fracasó y generó efectos inesperados. Luego de un periodo de transición, la población no sólo no creció, sino que se provocaban más muertes. Los abortos ahora eran clandestinos lo que evidentemente implicaba mayor riesgo para las mujeres más pobres. Algunos amplían las consecuencias políticas de la medida incluso más allá. Ven la violenta revuelta rumana y posterior ejecución de Nicolau Ceaușescu como una consecuencia directa[6].

Otro ejemplo clásico y más reciente es el del fracaso en Estados Unidos (y en todo el mundo) en la guerra contra las drogas. El control exitoso de cárteles sudamericanos generó la aparición de cárteles mexicanos más violentos. Los países emitían legislaciones más duras contra los traficantes y, sin embargo, el consumo sólo crecía. Mientras, las cárceles se llenaban de intermediarios que eran inmediatamente reemplazados y el problema social -nuevamente-, afectaba con más incidencia a los más vulnerables.

Estos son sólo un par de casos que visualizan la resistencia a la política pública. Lo que en inglés se conoce como Policy Resistance. Todos lo que hemos trabajado en gestión pública sabemos que las políticas públicas pueden tener efectos secundarios imprevistos, lo que la literatura llama comportamiento contraintuitivo de los sistemas sociales.

¿Y por qué se genera la resistencia a la política pública? Porque regulamos como pensamos, como entendemos al mundo. Y lo pensamos y entendemos incompleto. Entonces, para hacer-gestionar política pública debemos procurar: (i) conocer cómo funcionan los sistemas; e, (ii) incorporar algunos conceptos-cambios en nuestra forma de pensar.

Respecto a cómo funcionan los sistemas, es vital entender que en ellos existen mecanismos de retroalimentación. Están los positivos o de auto-refuerzo; y están los negativos o de auto-corrección. La retroalimentación positiva genera el crecimiento del sistema o sus stocks. Ejemplos son la carrera armamentista, las guerras de precios o la crisis política. En estos casos se genera una reacción en cadena que multiplica rápidamente el subyacente. En el ejemplo de la crisis política, empeoran el problema hasta llegar a una disolución parlamentaria o vacancia presidencial. Luego está la retroalimentación negativa, que contrarresta la primera y se opone al cambio. Implican auto-limitamiento en búsqueda de balance y equilibrio. Ejemplos son la termorregulación (sistema natural) o la regulación de monopolios (sistema legal). En éste el sistema busca protegerse y “equilibra” el cambio. Considerando ambos conceptos, cuando regulamos, debemos entender que existirán “fuerzas” positivas (refuerzo) y negativas (freno) frente a esa regulación. Y esas fuerzas generarán reacciones y, así, el ciclo-bucle inicia de nuevo.

Asimismo, debemos comprender que las consecuencias de nuestros actos no se dan necesariamente cerca, ni en tiempo, ni en espacio. En cualquier caso, es común lo contrario. Eso implica que las consecuencias no son inmediatas y que las podemos notar recién después de un tiempo relevante. Es por eso por lo que no debemos confundir las respuestas que recibimos al regular. Puede que nuestra intervención requiera tiempo para reaccionar, puede ser que las respuestas sean directas sobre la materia de nuestra política, o pueden darse efectos secundarios. Y todo esto disperso en el tiempo. Así, por ejemplo, para solucionar problemáticas en el agro y la salud, hemos recurrido a pesticidas-herbicidas o generados antibióticos. Sin embargo, en el largo plazo estas soluciones resultaron más perjudiciales porque produjeron pestes o bacterias resistentes que implican un mayor riesgo para los ecosistemas y la salud general.

Finalmente, otro aspecto esencial es entender que nuestras políticas están condicionadas por estructuras institucionales, estrategias organizacionales y normas culturales[7]. Y todas estas están gobernadas por nuestros modelos mentales. Nuevamente, aquí incide nuestra heurística. Donde las creencias y conocimiento sobre efecto y consecuencia, linearidad e inmediatez, y el funcionamiento del mundo, producen un conocimiento incompleto. De esto hablaremos más adelante.

Luego, habíamos dicho que para evitar la resistencia a la política pública era necesario también cambiar nuestra manera de pensar para entender la complejidad. Para ello debemos modificar nuestros moldes vigentes ¿Cómo podemos lograrlo?

Primero, como ya dijimos, necesitamos empezar a entender que el mundo funciona distinto a cómo lo percibimos. Desconocemos su estructura, su complejo dinamismo, sus tiempos. Aceptar esta complejidad nos permitirá tratar los problemas con humildad. Es así como debemos entender las dinámicas del empleo (juvenil, informal, sectorial), salud (Covid-19, nutrición, obesidad), minería (ordenamiento territorial, sostenibilidad, conflicto). No son problemas simples sino multidimensionales y debemos enfrentarlos como tales.

Luego, debemos procurar eliminar las barreras para el aprendizaje. Esto implica conocer cuáles son sus limitaciones. La literatura nos da buenas pistas.[8] Primero, como ya adelantamos, debemos aceptar la realidad como es: compleja y dinámica. Abandonar la idea de un mundo simple de efecto y consecuencia. Esto implica conocer que: (i) existe una múltiple interacción entre diversos agentes conectados; (ii) los efectos de las conductas inciden una respecto a las otras; (iii) los agentes se retroalimentan (positiva y/o negativamente) y esta retro alimentación produce futuros eventos-conductas; (iv) los eventos-conductas se reproducen lo que implica bucles permanentes. Todo esto genera que los problemas debamos entenderlos en contexto (integralmente) y que los resultados de nuestras acciones (políticas públicas) muchas veces resulten difíciles de aprehender y entender en el corto plazo. Incluso con conductas iniciales simples los resultados finales pueden ser complejos.

Otra barrera que debemos reconocer es que trabajamos con información limitada. Bergson señala que “los ojos pueden ver solo aquello que la mente está preparada para comprender”.[9] Esta frase es genial para explicar que entendemos el mundo por filtros. Y estos filtros introducen distorsiones, sesgos, errores. Algunos conocidos y otros simplemente no conocibles. Nuestra capacidad para percibir la realidad ha resultado suficiente hasta hoy, pero en el mundo moderno es limitada. Nuestros modelos mentales construyen la realidad y esa realidad influye en nuestras decisiones. Por ejemplo, hablamos de PBI como motor del crecimiento y de ahí nuestra fascinación con la cifra. Pero el concepto es útil en relativo y no es más que un modelo que convertido en dogma genera una realidad incompleta que perpetúa sus limitaciones.

Otra consecuencia de la información limitada y la complejidad de los sistemas es la ambigüedad. Y como todos sabemos, nuestra especie no soporta la ambigüedad. Prefiere certezas, así sean incompletas. Muchas veces preferimos mentiras reconfortantes que verdades incómodas. Lamentablemente el número de variables de un problema pueden ser significativas y ello supera nuestra capacidad de formular teorías y soluciones.

Un ejemplo es la lucha contra la obesidad. Es claro que la Ley de Alimentación Saludable y el etiquetado son buenos. Pero claramente, como política pública, no son suficientes. La obesidad es un problema multidimensional. Pero como el problema es complejo, preferimos creer que basta con las advertencias publicitarias cuando el Estado debe actuar además con educación, acceso a alimentos naturales y fomento de actividad física. A lo que hay que -además- agregarle una verdadera preocupación por la nutrición y lucha contra la anemia. Problemas aún más complejos porque se originan por condiciones estructurales como el acceso a saneamiento y la pobreza. Pero como todo eso es muy difícil, preferimos tranquilizarnos pensando que el problema es básicamente la alimentación con base a procesados. Cuando estudios del ELANS (Encuesta Latinoamericana de Salud y Nutrición) 2014-2015 señalan que, del consumo total de hidratos de carbono, los postres, dulces y productos azucarados aportan el 15,3% mientras los granos y cereales aportan el 51,7% y los tubérculos y raíces aportan el 10,5%. Entonces, el problema es más complejo y así hay que enfrentarlo.

Otra barrera para el aprendizaje es entender que tenemos racionalidad limitada. Esto significa que no procesamos la información que obtenemos de la mejor manera para tomar las mejores decisiones. Nos abordan emociones, motivaciones inconscientes y otros factores no racionales que definen nuestros juicios y comportamiento. Muchas veces esas preconcepciones son modelos mentales de nuestro entorno (incluye ideología) que modela nuestras decisiones, crea nuestra realidad (pudiendo distorsionarla). Mucho de nuestro comportamiento se realiza con base a “reglas de oro”, atajos cognitivos que muchas veces obvian la retroalimentación en los sistemas.

Así, por ejemplo, en nuestros esquemas mentales priman los estereotipos, categorías, expectativas y actitudes[10]. Nuestro entorno y cultura contribuyen. Entonces cuando juzgamos un hecho o una persona la calificamos con base a nuestra experiencia (social, cultural). Y en esto tienen mucho que ver también los medios de comunicación “que pueden no tener éxito la mayor parte del tiempo en decirle a la gente qué pensar, pero tienen un éxito asombroso en decirle sobre qué temas pensar”[11]. La coyuntura política nuevamente es un ejemplo.

Otra limitación para el aprendizaje son nuestros mapas cognitivos fallidos. Como hemos repetido, vemos el mundo en función de actos simples de efecto y consecuencia. Y asumimos que cada efecto tiene solo una simple causa y dejamos de buscar más explicaciones cuando encontramos la primera causa suficiente. Esta heurística nos lleva a ignorar la complejidad. Un ejemplo de esto es la precariedad laboral. Un sector político cree que esto se soluciona sólo con más regulación. Más obligaciones directas para las empresas. Es absurdo pensar que alguien con sentido común puede negarse a un empleo digno. El problema es que se desconocen otros factores. Aristas tan importantes como la informalidad o la suboptimización (productividad) de la micro y pequeña empresa. Pero, como es un tema muy sensible (afecta a nuestro elector), mejor ignorarlo. No da réditos políticos.

Finalmente, un principio fundamental en los sistemas complejos es que su estructura da lugar a su conducta emergente. Es decir, las diversas interacciones en el sistema condicionan el resultado. Lamentablemente nuestra mente le da poca importancia a esto y prefiere atribuir responsabilidades personales. Lo que en psicología social se denomina error fundamental de atribución[12]. Este es uno de los más graves sesgos porque perdemos la oportunidad de explicar los problemas por su contexto y limitamos nuestras opciones para encontrar soluciones. Así, por ejemplo, respecto a la pobreza, nos resulta más fácil echarle la culpa al otro por flojo, ignorante, conformista y no entendemos que el problema es más profundo y va más allá de las personas. Es su contexto. Porque muchas veces el problema es consecuencia de las conductas en el sistema. Es resultado de su conducta emergente, su “propósito”.

Lo anterior parece abrumador porque resulta que estamos condicionados. Pero es mejor asumirlo. Formamos parte de sistemas complejos y dinámicos. Por lo que, para regular y gestionar mejor la política pública, debemos enfrentar esa complejidad y procurar una nueva heurística. Para eso, como propone Meadows, se hace indispensable que, al formular y gestionar política pública, los responsables piensen siempre en sistemas.

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[1] El título de esta entrada es un homenaje expreso al libro “Thinking in Systems: A primer” de Donella H. Meadows.

[2] El artículo se inspira en el primer capítulo del libro Business Dynamics. Systems Thinking and Modeling for a Complex World de John D. Sterman. Recomendamos su lectura a todo funcionario público y al público en general.

[3] John D. Sterman. Business Dynamics. Systems Thinking and Modeling for a Complex World. Irwin McGraw-Hill. 2000. P11.

[4] Thinking in Systems: A primer. Donella D. Meadows. Edited by Diana Wright. Chelsea Green Publishing Company.

[5] Lewis Thomas citado por John D. Sterman. Business Dynamics. Systems Thinking and Modeling for a Complex World. Irwin McGraw-Hill. 2000. P8.

[6] John D. Sterman. Ibíd. P7

[7] John D. Sterman. Business Dynamics. Systems Thinking and Modeling for a Complex World. Irwin McGraw-Hill. 2000. P16.

[8] John D. Sterman. Ibid.

[9] John D. Sterman. Ibid.

[10] The Social Animal. Elliot Aronson with Joshua Aronson. Twelfth Edition. Worth Publicshers. P44-51

[11] Bernard Cohen. The press and foreign policy. Princeton: Princeton University Press.

[12] The Social Animal. Elliot Aronson with Joshua Aronson. Twelfth Edition. Worth Publicshers. P38-39