Ordenamiento territorial: una oportunidad dentro de la adversidad

30/04/2020

Por Erick Verano

La situaci贸n de emergencia ocasionada por el Covid-19 ha revelado, con la mayor de las crudezas, los grandes problemas que como pa铆s ven铆amos arrastrando en los 煤ltimos 30 a帽os, periodo en el cual se combin贸 un crecimiento macroecon贸mico irrefutable a la par de la profundizaci贸n de serias dificultades como el incremento de la informalidad, enormes desigualdades sociales, centralismo, baja inversi贸n en educaci贸n y salud, entre otras.

Pero un fen贸meno que ha llamado poderosamente la atenci贸n en los 煤ltimos d铆as ha sido, sin duda alguna, el de los 鈥渃aminantes鈥; el flujo migratorio de decenas de miles de personas que desde Lima se est谩n desplazando a sus diferentes regiones de origen, no import谩ndoles las enormes distancias ni el riesgo que conlleva para sus vidas, m谩s a煤n con las inevitables aglomeraciones que facilitan en mayor medida el contagio del coronavirus.

Y aunque a estas alturas ya resulta una perogrullada afirmar que muchos de nuestros compatriotas tuvieron que dejar sus pueblos de origen para migrar y encontrar en Lima -y en algunas capitales de departamento- m谩s y mejores oportunidades de progreso (acceso a una mejor educaci贸n, salud, trabajo, ingresos, etc.) oportunidades negadas en sus lugares de origen; no est谩 dem谩s reflexionar sobre 3 factores que explican el drama de los caminantes se帽alado en el p谩rrafo anterior: (i) las diferentes dimensiones del centralismo persistente (m谩s econ贸mico que pol铆tico), (ii) la deficiente descentralizaci贸n y (iii) la casi nula aplicaci贸n del enfoque de ordenamiento territorial en la regionalizaci贸n experimentada en las ultimas 2 d茅cadas. Ordenamiento territorial que en un escenario post cuarentena Covid-19 ser谩 de vital importancia.

Acerca del centralismo basta mencionar algunos datos, como que Lima Metropolitana, seg煤n el 煤ltimo censo del a帽o 2017, alberga a 1 de cada 3 peruanos [1], (situaci贸n agudizada con la migraci贸n venezolana), m谩s de la mitad de la industria y las Mipymes [2] de todo el Per煤 se encuentran en Lima, seguido muy lejos por Arequipa y La Libertad con el 5.6% y el 5.3% respectivamente, lo que por consiguiente trae que haya m谩s empleo (formal e informal, dependiente o independiente) y mejores ingresos en la ciudad capital.

El inconcluso y, en algunos casos, fallido proceso de descentralizaci贸n que, no sigui贸 sus lineamientos originales que eran la conformaci贸n de macrorregiones que agrupen 2 o m谩s departamentos colindantes seg煤n sus articulaciones econ贸micas, sociales y culturales, ha presentado adem谩s otros inconvenientes como los bajos niveles de ejecuci贸n presupuestal, corrupci贸n de autoridades y deficientes gestiones en los gobiernos regionales y locales. Aunque en el plano pol铆tico se han dado considerables avances en las autonom铆as administrativas de las regiones que le han posibilitado tener mayores competencias, persiste el hecho que m谩s del 70% [3] del Presupuesto General de la Republica sigue en manos del Gobierno Nacional, con solo el 11% para los Gobiernos Locales y el 17% para los Gobiernos Regionales.

Por 煤ltimo, la falta de una real aplicaci贸n del enfoque de Ordenamiento Territorial (OT) en los planes de desarrollo regionales y locales ha provocado que las ciudades crezcan sin control y las actividades econ贸micas y productivas est茅n disociadas de las potencialidades y capacidades de los usos territoriales. Dem谩s est谩 decir que incluso desde el mismo Gobierno Central no se le ha dado la debida importancia al OT, no existiendo dentro de la estructura de la administraci贸n p煤blica, una entidad especializada en el tema que lo aborde de una manera integral [4] y no figurando tampoco en la Visi贸n del Per煤 al 2050.

Entendiendo el ordenamiento territorial como una herramienta practica para el uso del territorio en funci贸n del fortalecimiento de las din谩micas y flujos econ贸micos y sociales (Hurtado, PRODIG 2012) debemos entender que la adversidad del coronavirus est谩 trayendo a su vez la oportunidad de que los 3 niveles de gobierno apliquen el enfoque del OT a prop贸sito de los intensos flujos migratorios desatados en los 煤ltimos d铆as que van a reconfigurar los encadenamientos productivas regionales e interregionales. 聽Para esto se pueden plantear las siguientes estrategias a nivel de Lima Metropolitana, de las regiones y de todo el pa铆s en su conjunto.

En Lima Metropolitana se debe reforzar la visi贸n de ciudad policentrica con Lima Norte, Lima Sur y Lima Este reforzando sus din谩micas sociales y econ贸micas con mayor presencia de las instituciones p煤blicas (p.e. mas M贸dulos de Atenci贸n al Ciudadano 鈥 MAC) y la generaci贸n de nuevos polos de desarrollo productivo con la creaci贸n de Smart cities y parques industriales, lo que tendr铆a adem谩s como efecto positivo la disminuci贸n del movimiento de cientos de miles de lime帽os, desde la periferia hacia las zonas c茅ntricas, en colapsados sistemas de transporte (los hacinamientos del Metropolitano y el Tren El茅ctrico ya deben ser forzosamente cosas del pasado si queremos sobrevivir al coronavirus) posibilitando la creaci贸n de nuevos sistemas de articulaci贸n vial de distancias m谩s cortas (p.e. ciclovias) y m谩s seguras en esta situaci贸n de pandemia.

En el caso de las regiones, provincias y distritos del interior del pa铆s, el trabajo es m谩s arduo puesto que la llegada de miles de compatriotas provenientes de Lima y de algunas capitales departamentales, previo 鈥渢raslado seguro鈥, cuarentena y aislamiento de personas potencialmente enfermas, va a venir acompa帽ado de un pedido de apoyo en la estabilizaci贸n econ贸mica y social para los retornantes a fin de posibilitar su reinserci贸n laboral en sus comunidades. La reactivaci贸n productiva de estos territorios debe venir acompa帽ada de una identificaci贸n de los actores con los que se va a construir gobernabilidad y gobernanza en los territorios, una agresiva pol铆tica de promoci贸n de la zonificaci贸n, elaboraci贸n de planes de ordenamiento territorial, delimitaci贸n de Zonas de Especializaci贸n Productiva (ZEP), fomento de la articulaci贸n territorial y vial e impulso a los clusters y cadenas productivas regionales e interregionales. Todo esto sin olvidar las lecciones aprendidas de algunas experiencias fallidas que no lograron sus objetivos como FORSUR (despu茅s del terremoto de Pisco en el 2007) y la Reconstrucci贸n con Cambios (despu茅s del Fen贸meno del Ni帽o en el norte peruano en el 2017).

Finalmente viendo al Per煤 en conjunto, el ordenamiento territorial nos debe llevar a una visi贸n de pa铆s policentrico que rompa el centralismo econ贸mico y social de Lima, desarrollando ciudades estrat茅gicas que hayan alcanzado importantes posicionamientos en los 铆ndices de competitividad regional como Moquegua, Tarapoto, entre otras. El hecho de que con el proceso de regionalizaci贸n recargado desde el 2002, en el Per煤 no se hayan generado polos de desarrollo en ciudades diferentes a la capital, revela los l铆mites y el fiasco de la descentralizaci贸n de los 煤ltimos a帽os. No se ha podido repetir en nuestro pa铆s los casos de otros pa铆ses de la regi贸n como Colombia que tiene en Medellin o Cali, poderosas alternativas a su capital Bogota; o Brasil con Sao Paulo y Rio de Janeiro como ciudades m谩s importantes, incluso, que la misma capital Brasilia. Pa铆ses que cuentan con ciudades que no tienen nada que envidiarle en salud, educaci贸n, empleo y producci贸n a sus respectivas capitales.

Claro est谩, que todo esto es m谩s f谩cil decirlo que llevarlo a la pr谩ctica, pero ha sido necesario que nos caiga encima una pandemia global como el Covid-19 para salir de nuestra zona de conformismo, para ver que en efecto el 鈥渞ey va desnudo [5]鈥 y no tener otra alternativa que trabajar seria y disruptivamente el enfoque territorial en la descentralizaci贸n, instrumento que muchas veces ha sido incomprendido e infravalorado por el Gobierno Nacional y a veces politizado y desperdiciado por los Gobiernos Regionales y Locales, pero que ahora nos toca dimensionar y aprovechar para una mejor toma de decisiones, a fin de tener un pa铆s m谩s desarrollado, prospero, equitativo y con oportunidades para todos, de cara al Bicentenario del 2021.

*Art铆culo escrito en el preciso momento en el que cientos de miles de peruanos siguen caminando rumbo a sus lugares de origen.

[1] Resultados del Censo Nacional 2017 (INEI) http://censo2017.inei.gob.pe/resultados-definitivos-de-los-censos-nacionales-2017/

[2] La Mipyme en cifras 2017 (PRODUCE) http://ogeiee.produce.gob.pe/index.php/shortcode/oee-documentos-publicaciones/publicaciones-anuales/item/829-las-mipyme-en-cifras-2017

[3] Consulta amigable del SIAF http://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx

[4] En la PCM existe una Secretaria de Demarcaci贸n y Organizaci贸n Territorial y en el MINAM est谩 la Direcci贸n General de Ordenamiento Territorial Ambiental

[5] Cuento infantil donde se demuestra que no tiene que ser verdad lo que todo el mundo piensa que es verdad.