Oportunidades y retos en el seguimiento de la política pública a través de un sistema de indicadores con enfoque de derechos.

Algunas reflexiones a propósito de la lucha contra la violencia basada en el género en el Perú

19/11/2021

Desde hace ya varios años, diversos cuerpos monitores de tratados de derechos humanos vienen haciendo el esfuerzo de acercarse a las políticas públicas desarrolladas por los Estados, de manera tal que la existencia e implementación de dichas políticas puedan permitir analizar el impacto que tienen las mismas, en la garantía a la ciudadanía del goce de sus derechos humanos[1].

Así, la existencia misma de políticas y oficinas ad hoc pueden ser consideradas como indicadores de estructura, así como también la aprobación de normas y planes, ya que son las condiciones mínimas que deben cumplirse para conseguir la efectiva implementación de dichas políticas. Sin embargo, sabemos también que tan importante como ello es vigilar su implementación a través de indicadores de procesos que permiten ver en el tiempo la ejecución presupuestal, la capacitación de personal, la atención de casos, la ampliación de servicios, y un sin número más de intervenciones, que deben ser seguidas por el Estado, pero también por la sociedad civil, mediante la vigilancia ciudadana. Los portales de transparencia, la posibilidad de acceso a la información y los informes de rendición de cuentas son, en todos los casos, instrumentos importantes para el seguimiento de las políticas públicas, y la verificación del respeto a los estándares de derechos humanos. De esta manera, el impacto que las políticas pueden tener para garantizar sus derechos a la población, medible en los indicadores de resultados, son -en la mayor parte de los casos- una consecuencia de este círculo virtuoso, especialmente cuando las políticas incorporan un enfoque efectivo de derechos humanos.

No hay ningún proceso que esté libre de dificultades, pero uno en el que más se ha avanzado en la región de América Latina es en las políticas de lucha contra la violencia hacia las mujeres. Así, desde el 2013 el mecanismo de seguimiento de la Convención de Belém do Pará (MESECVI) diseñó un sistema de indicadores de progreso para la medición de la implementación de esta Convención[2], con el fin de verificar con mayor precisión el nivel de cumplimiento de los Estados Partes, así como poder hacer seguimiento del proceso, lo que viene cumpliendo a través reportes tanto nacionales como hemisféricos, dando cuenta de los avances pero también alertando cuando hay riesgos de retrocesos en la garantía del derecho a una vida libre de violencia[3].

En el caso del Perú, el seguimiento de las políticas públicas en materia de género, en base a indicadores, ha sido sin duda un reto, que se ha enfrentado positivamente al lograr que cale cada vez más el entendimiento que las políticas públicas deben basarse en evidencia, y que la misma necesita ser desagregada en base al sexo, la edad, la raza, la etnia, la orientación sexual, entre otros, para evidenciar el impacto que las políticas tienen en los diversos grupos poblacionales, y en particular frente a la diversidad de mujeres; todo lo cual ha llevado a que se tenga una buena selección y reporte de indicadores sobre las brechas de género[4].

En esa línea, el 2016 se aprobó el “Plan Nacional contra la violencia de género 2016 -2021” (D.S. 008-2016-MIMP), el mismo que tuvo el reto de adecuarse a los importantes avances que se habían dado en el país con la dación, en el 2015, de la ley integral contra la violencia hacia la mujer (Ley 30364, Ley para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar). Este Plan tuvo como novedad la organización de un Sistema de Monitoreo y Evaluación del Plan, a través de un set de 44 indicadores que comprendían tanto datos estadísticos de censos o encuestas nacionales como de registros administrativos. Para el seguimiento y reporte de estos indicadores, se organizó un “sistema de semáforo”, el mismo que se dio a conocer en la página web del Observatorio Nacional de la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar, que de acuerdo a la Ley N° 30364 y su Reglamento, tiene entre sus funciones realizar el seguimiento y/o monitoreo de las políticas públicas correspondientes[5].

Estos indicadores fueron seguidos en la implementación de los planes operativos bianuales previstos en el documento, y sirvieron también para el monitoreo externo del cumplimiento del Plan contra la Violencia, por parte -por ejemplo- de la Defensoría del Pueblo, la misma que basó sus reportes de seguimiento seleccionando 12 indicadores para su informe del 2017[6], y 9 indicadores para el reporte del 2019, con los que evaluó los avances y limitaciones reportadas por los gobiernos regionales y provinciales en la ejecución del mencionado Plan contra la violencia[7]. La implementación del sistema y el seguimiento de estos indicadores evidenciaron la necesidad de reformular algunos de ellos, para permitir un seguimiento más riguroso y para facilitar su reporte por las entidades administrativas a cargo. Así, el Observatorio de Violencia detalla que, dado que no todos los indicadores contaban con la data requerida, “se viene implementando una estrategia para el levantamiento de información, que será exitoso en la medida que se cuente con la cooperación de todas las entidades responsables”[8].

Sin embargo, en el año 2019, la exigencia por parte del Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) del Perú, a todos los sectores para que definan sus políticas prioritarias hizo que el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables considerase en materia de género sólo una política, la de igualdad de género, sin contemplar una política ad hoc contra la violencia de género[9]. Esta polémica decisión ha tenido varias consecuencias, la primera y más preocupante es que al no ser incluida la política de la lucha contra la violencia de género, como una política independiente, toda la temática quedó subsumida en la política de igualdad de género.

Así, al aprobarse la Política Nacional de Igualdad de Género (D.S. 008-2019-MIMP), se contempló como uno de sus objetivos prioritarios el “Reducir la violencia hacia las mujeres”, considerando como único indicador, uno de resultado, a saber, el “Porcentaje de mujeres víctimas de violencia de género”. Este indicador, que de acuerdo a su ficha técnica, se medirá a través del indicador proxy «Porcentaje de mujeres víctimas de violencia física y/o sexual en relaciones de pareja, los últimos 12 meses» que recoge la ENDES[10], es decir con data poblacional, no permite hacer seguimiento de las acciones del Estado (indicadores de proceso), y tampoco permite medir el impacto en otras formas de violencia, por ejemplo la violencia sexual sufrida por nuestras niñas y adolescentes.

De esta manera, los indicadores previstos en el sistema de seguimiento que aprobó el “Plan Nacional contra la violencia de género 2016 -2021”, han dejado de estar vigentes, dado que el Plan mismo dejó de ser una política obligatoria del sector, como ha quedado en evidencia luego de la publicación del “Informe de evaluación de cierre al 2019 del Plan nacional contra la violencia de género 2016-2021”[11].

Un reto para el MIMP, como órgano rector, y para la Comisión Multisectorial de Alto Nivel (CMAN) como máximo organismo del Sistema Nacional para la Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar, será retomar el planeamiento y conducción estratégica de las acciones a ser implementadas por el Estado peruano, y que además permita un monitoreo por indicadores, que tenga carácter obligatorio para las diferentes entidades del sistema, como lo recomendado por los diferentes comités monitores de derechos humanos, y cuyo seguimiento pueda darse de manera transparente, en la página web del observatorio contra la violencia.

Esta es sin duda una tarea urgente que debe enfrentarse y que, felizmente, encuentra un marco político importante en la actual Política General del Gobierno para el período 2021 -2026 (D.S. 164-2021-PCM)[12], la misma que en la línea de intervención 6.1.7 contempla “Impulsar una acción multisectorial permanente para garantizar acciones de prevención, la atención, recuperación y acceso a la justicia de las mujeres e integrantes del grupo familiar que sufren de violencia, especialmente de las niñas, niños y adolescentes víctimas de violencia sexual”.

En ese sentido, es necesario que el Estado formule instrumentos que contemplen indicadores referidos a la problemática de violencia de género, los cuales deben, además, observar factores como el sexo, edad, etnia, orientación sexual, entre otros. De esta manera, se podrá realizar el seguimiento y evaluación a las políticas públicas que permitan observar el esfuerzo del Estado, así como el impacto que ello tiene en la vida de las mujeres en toda su diversidad. Asimismo, nos permite a ciudadanas y sociedad civil, en general, observar el trabajo del Estado y exigirle la garantía del ejercicio de nuestros derechos, como es el de vivir una vida libre de violencia.

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[1] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. (2018). Políticas públicas con enfoque de derechos humanos. http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/PoliticasPublicasDDHH.pdf

Alto Comisionado de las Naciones Unidad por los Derechos Humanos (ACNUDH).(2012). Indicadores de derechos humanos. Guía para la medición y la aplicación. https://www.ohchr.org/documents/publications/human_rights_indicators_sp.pdf

[2] Mecanismo de Seguimiento de la Convención de Belém do Pará (MESECVI). (30 de julio de 2013). Indicadores del ejercicio del derecho de las mujeres a vivir libres de violencia. http://www.oas.org/es/mesecvi/indicadores.asp

[3] En base a una selección de un set de indicadores, se han dado la segunda y tercera ronda de seguimiento a los Estados Parte, y se está por iniciar la cuarta ronda de seguimiento, esta vez con un sistema automatizado que permitirá una mejor precisión y mayor comparabilidad de la información generada en la materia.

[4] Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Indicadores de Género. https://www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/brechas-de-genero-7913/

[5] Observatorio Nacional de la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar. Seguimiento del Plan Nacional Contra la Violencia de Género 2016-2021. https://observatorioviolencia.pe/plan-nacional/indicadores-2/

[6] Defensoría del Pueblo. (2018). Reporte del Plan nacional contra la violencia de género 2016-2021. Avances en su implementación durante el año 2017. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1961177/REPORTE-PNCVG-ADM-2018.pdf.pdf

[7] Defensoría del Pueblo. (2019). Segundo reporte del Plan nacional contra la violencia de género 2016-2021. Avances en su implementación a nivel Regional y Provincial. https://www.defensoria.gob.pe/deunavezportodas/wp-content/uploads/2019/09/Segundo-Reporte-PNCVG.-Avances-Regionales-y-Provinciales.pdf

[8] Observatorio Nacional de la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar. Seguimiento del Plan Nacional Contra la Violencia de Género 2016-2021. https://observatorioviolencia.pe/plan-nacional/indicadores-2/

[9] Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. (2019, 24 de julio). Resolución Ministerial N° 194-2019-MIMP. Por el que se aprueba la Lista Sectorial de Políticas Nacionales bajo la conducción del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/344248/rm_194_2019_mimp.pdf

[10] Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. (2019). Anexo 4 de la Política Nacional de Igualdad de género. https://www.gob.pe/institucion/mimp/normas-legales/271118-008-2019-mimp

[11] Observatorio Nacional de la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar. (2021). Informe de evaluación de cierre al 2019 del “Plan nacional contra la violencia de género 2016-2021”. https://observatorioviolencia.pe/wp-content/uploads/2021/09/Informe-cierre-PNCVG-2016-2021-al-ano-2019-VF-19.08.2021.pdf

[12] Presidencia del Consejo de Ministros. (2021, 16 de octubre). Decreto Supremo N 164-2021-PCM. Por el cual se aprueba la Política General de Gobierno para el periodo 2021-2026. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/2339712/Decreto%20Supremo%20N%C2%B0%20164-2021-PCM.pdf