Más allá de la ejecución presupuestal: Los retos para medir la efectividad de las organizaciones públicas

18/09/2019

Habiendo transcurrido aproximadamente el 78% del año, la ejecución presupuestal del Estado Peruano en proyectos de inversión pública es del 36%. Eso muestra que no estamos bien. Pero, por otro lado, la ejecución presupuestal en actividades es del 61% y, como intuimos, esto no quiere decir necesariamente que estamos mucho mejor en actividades que en proyectos.

Y es que, en realidad, la ejecución o “capacidad de gasto” no es un indicador de efectividad, es un indicador básico de eficacia que mantiene vigencia principalmente por la facilidad de cálculo y por la posibilidad de aplicarlo transversalmente a todas las entidades y todos los niveles de Gobierno. Pero poco nos dice sobre el desempeño real de las entidades públicas.

¿Qué es la efectividad y cómo se mide en las organizaciones? ¿Cuáles de esos criterios son aplicables al sector público?

Efectividad organizacional y enfoques de efectividad

En términos simples una organización es efectiva si cumple sus objetivos -o más bien los que deberían serlo de acuerdo con la misión o propósito- de manera sostenible.

No siempre es fácil determinar directamente el nivel de efectividad, pero hay varios enfoques para hacerlo:

Enfoque de metas, que considera la efectividad como la medida del logro de resultados de producto. Podemos medir el desempeño de un programa dedicado a proveer de agua y saneamiento a áreas no atendidas, por ejemplo, como el porcentaje de conexiones de agua potable alcanzado en determinado periodo respecto del total programado.

Aplicando la definición, podríamos decir que el objetivo del programa debería ser proveer agua segura y con continuidad, porque es este tipo de abastecimiento el que reduce la prevalencia de diarreas impactando en la salud de las personas. Y entonces, las conexiones a considerarse debían ser las que provean un acceso a agua libre de contaminación, con un esquema de gestión para el sistema que garantice continuidad y sostenibilidad. Y esto es ya es un poco más complicado.

Enfoque de proceso interno, que asocia la efectividad con la eficiencia del proceso. Desde este enfoque establecemos la efectividad sobre la base de parámetros insumo/producto. Entonces, un programa de construcción de carreteras será efectivo, por ejemplo, si el costo por kilómetro puesto en servicio es menor que el estándar relevante de acuerdo con el tipo de vía (costa/sierra/selva, nacional/regional /vecinal /rural), y si el tiempo promedio requerido para concretar los proyectos y ponerlos en servicio es menor que el programado.

Nuevamente, aplicando la definición, tendríamos que determinar si las carreteras construidas impactarán en la mejora de la productividad de manera sostenida. Así, podrían estar inadecuadamente priorizadas y no tener mayor impacto, o haber usado malos materiales o procesos constructivos. También podrían haberse hecho aceleradamente, pero a costa del agotamiento de la organización, o incumpliendo normas, descuidando partes involucradas relevantes o incluso incurriendo en actos de corrupción. Todo esto tendrá impacto futuro en el propio cumplimiento de objetivos y en la viabilidad de la organización.

El criterio de metas y el de proceso interno, están ya incorporados a la metodología de evaluación presupuestal. También existen otros enfoques como el de recursos y el de sistemas. No obstante, como se ve en los ejemplos, el tema es más complejo.

¿Qué hacer?

Paralelamente a ir alineando la asignación de las entidades públicas con PPoRs, necesitamos que el desempeño de las principales organizaciones pueda ser medido de mejor manera, como punto de partida para mejorarlo estructuralmente.

Para ello, requerimos un sistema multidimensional, es decir un conjunto de indicadores que pueden incluso competir entre sí y que reflejen, como mínimo:

i) el producto e impacto (cuando estén directamente relacionados con el propósito y estén adecuadamente establecidos),

ii) la eficiencia (costo, tiempo);

iii) la capacidad para atraer y conservar recursos humanos altamente calificados, especialmente en las entidades en las que es difícil establecer metas de producto relacionadas fuertemente con el propósito organizacional.

iv) el nivel de satisfacción de los stakeholders, que está relacionado directamente con la viabilidad en el largo plazo.

Es relativamente complejo concebir y poner en marcha un esquema de evaluación integral de este tipo. Pero no imposible, al menos para las principales entidades. Un par de instrumentos (básicamente encuestas a trabajadores y a partes involucradas) más la información ya disponible, es suficiente.

Medir la efectividad de las agencias públicas con un enfoque multidimensional es un paso importante hacia el diseño y consolidación de un Estado más responsable, efectivo y democrático.

El siguiente paso será conocer los determinantes del mejor desempeño y trabajar en ellos. La evidencia dice que, como casi siempre, la clave está en las personas…