Los problemas actuales de la negociación colectiva y el Decreto de Urgencia N° 014-2020
15/06/2020
Si bien la negociación colectiva en el Sector Público ha sido reconocida como un derecho constitucional por el Tribunal Constitucional y se ha declarado la inconstitucionalidad de prohibiciones absolutas y permanente a dichas negociaciones, subsisten problemas de índole jurídico y práctico; para un desarrollo equilibrado y sostenible de esta institución, que garantice dicho derecho y promueva un adecuado funcionamiento de las entidades, en beneficio de la ciudadanía.
Primero. Endeble marco jurídico de sustento.
A nivel normativo como a nivel de la jurisprudencia constitucional, el nivel y alcance de la negociación colectiva ha sufrido claramente una evolución. Por décadas y hasta comienzos del siglo XXI, fue considerado un derecho legal y restringido a lo que establecían las normas. Luego, a partir del año 2005 se empieza a considerar como un derecho de nivel constitucional, pero sujeto fuertemente a las restricciones presupuestarias. Recién en los últimos años, el Tribunal Constitucional plantea que la negociación colectiva es un derecho constitucional, sujeto a configuración legal.
Cuál sería el parámetro jurídico para establecer negociaciones, convenios y laudos válidos, sin norma legal de desarrollo que configure cabalmente el derecho de negociación colectiva en el Sector Público. El hecho de que el Tribunal Constitucional haya señalado que es un derecho de configuración legal y que exista un margen de discrecionalidad para el diseño de la legislación, no es gratuito. Tiene un sentido y un efecto que no puede ser ignorado.
En este contexto, el Decreto de Urgencia N° 014-2020 establece ese marco jurídico, al que hace referencia el Tribunal Constitucional.
Segundo. Negociación colectiva poco transparente.
Existe fuerte evidencia de que la negociación colectiva y sus productos (convenios colectivos y laudos), se han realizado de manera poco transparente en el Sector Público. Ello, porque existen convenios y laudos no reportados o no registrados, información económica no informada a los entes rectores y beneficios no registrados, de acuerdo a lo establecido en las normas de los sistemas administrativos.
Esta falta de transparencia es relevante porque: i) afecta las decisiones de política remunerativa general que se deben tomar en el sector público y agudiza diferencias remunerativas entre entidades, ii) genera desconfianza sobre la integridad de los funcionarios y servidores públicos, quienes sabiéndose sujetos al principio de legalidad en la Administración Pública, incumplen con reglas sustantivas y procedimentales de sistemas administrativos y, iii) genera riesgos en los niveles de presupuesto y sostenibilidad fiscal del Estado (porque finalmente, no se sabe cuanto se está gastando en el rubro de personal).
En ese sentido, la regulación de negociación colectiva en el sector público requiere transparencia total, para conocimiento de la ciudadanía. En primer lugar, todos los pagos y beneficios económicos de los servidores públicos sean revelados, así como el pliego de reclamos, las propuestas, contrapropuestas, la situación económica financiera de las entidades y del Estado en general, las proyecciones a futuro y, finalmente, los convenios colectivos y los laudos.
Los temas de la negociación colectiva no son de interés únicamente para los servidores y su entidad. Dado que estamos en hablando de recursos financieros, recursos humanos, desempeño y objetivos del Estado, todos estos temas son de interés ciudadano. Por ello deben ser transparentes, públicos y debidamente sustentados. Esa es una línea que pretende afirmar, el Decreto de Urgencia N° 014-2020.
Tercero. Negociación colectiva que agudiza diferencias salariales en el sector público.
Actualmente, la negociación colectiva es ejercida por servidores públicos de entidades que tienen, en la mayoría de los casos, las remuneraciones más altas en el sector público (OTEs, empresas estales). Al otorgárseles mayores beneficios, se generan mayores distorsiones en el sistema general de remuneraciones en el sector público, a contrasentido de las reformas en el Empleo Público, que nuestro país pretende desarrollar desde algún tiempo.
Este objetivo (equidad remunerativa) puede promoverse, mediante la negociación centralizada y la negociación sectorial (por ejemplo, para los servidores de salud o los docentes). Esto es lo que se plantea en el Decreto de Urgencia N° 014-2020.
Cuarto. Negociación colectiva que no mira a los resultados producidos por las entidades, ni a la ciudadanía.
A pesar de realizarse entre dos grupos (las entidades del Sector Público y las organizaciones sindicales), debe tenerse claro que en la negociación colectiva en el Sector Público siempre hay tres (3) intereses en juego: el de los servidores y sus organizaciones sindicales, el de la entidad (como organización) y el de la ciudadanía.
Si vemos la negociación colectiva desde esta perspectiva, esta podría constituirse en un sistema que genere los incentivos adecuados para todos los involucrados. En primer lugar, el interés de los servidores públicos y sus organizaciones sindicales, de obtener mayores ingresos y beneficios, luego, el de las entidades estales, que deberían promover el logro de los objetivos institucionales y finalmente, el interés de la ciudadanía; de recibir mejores servicios, regulación, supervisión, a cargo de tales entidades.
Este es justamente el objetivo de las cláusulas de productividad, previstas en el Decreto de Urgencia N° 014-2020.
Quinto. Falta de respeto al proceso presupuestario y al bloque de constitucionalidad presupuestaria.
Como ha señalado SERVIR, las negociaciones colectivas y sus productos (convenios colectivos y laudos arbitrales) ignoraban los procesos y restricciones presupuestarias. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, en la negociación colectiva del sector público es inevitable considerar las normas presupuestarias. En ese sentido, el Decreto de Urgencia N° 014-2020 considera lo siguiente:
a) Evaluar ex – ante, la situación económica del Sector Público, así como del sector o entidades involucradas. A diferencia de lo que pudiera ocurrir en el sector privado, en el Sector Público no existen ahorros, recursos acumulados o utilidades retenidas. Tampoco existen recursos de libre disponibilidad. Como todas las acciones de la Administración Pública, esta se rige por el principio de legalidad, inclusive para la ejecución del presupuesto asignado.
En ese contexto, se establece un informe económico financiero elaborado por la autoridad Hacendaria/Financiera (Ministerio de Economía y Finanzas). Este informe sirve para conocer el margen de negociación. Ambos (informe económico financiero y margen presupuestario) son elementos previstos y propuestos por el Tribunal Constitucional.
b) Articulación y concordancia del proceso de negociación colectiva con el proceso presupuestario.
Considerando la importancia y vinculación de las normas presupuestarias, el Decreto de Urgencia establece mecanismos específicos que aseguran que los productos negociales (convenios o laudos) respeten dichos parámetros.
Comentario final.
El Decreto de Urgencia N° 014-2020 es una norma que otorga seguridad jurídica al derecho de negociación colectiva en el Sector Público, permite extender la negociación a grupos de servidores que antes no la habían desarrollado, garantiza el respeto de los parámetros presupuestarios y brinda la oportunidad de generar un circuito virtuoso, que beneficie a los servidores públicos y sus organizaciones sindicales, a las entidades del Sector Público y, primordialmente, a la ciudadanía.
(*) Las expresiones contenidas en el presente artículo constituyen la visión y opinión personal del autor. De ninguna manera constituyen la opinión oficial de las entidades a las cual éste se pueda encontrar afiliado.