La desigualdad del espacio público en Lima Metropolitana – El caso de los parques y jardines públicos

26/06/2020

Por Saúl Barrera

Importancia de las áreas verdes y parques públicos

Hoy en día se reconoce a los parques públicos y las áreas verdes de la ciudad como servicios fundamentales para la mejora de la calidad de vida de las personas. Se sostiene que su disponibilidad y accesibilidad contribuyen al bienestar físico y psicológico de la población, promoviendo adicionalmente la mejora de la calidad del aire y la integración social.

Se suele citar, en varios documentos y artículos, que la Organización Mundial de Salud recomienda que las ciudades deben tener un estándar mínimo de 9m2 de área verde por habitante [1]. En otros, se señala que la ONU amplía dicho indicador a 16m2. Sin embargo, no existen estudios oficiales que validen tales indicadores. Para algunos especialistas no se puede establecer un indicador estándar a nivel global, pues se deben tomar en cuenta las particularidades de cada territorio. Asimismo, se sugiere incluso repensar la propia definición de área verde, el cual no puede reflejar solo una cifra o descripción de un espacio, sino un concepto de planificación territorial y diseño arquitectónico [2].

Lo que si no está en discusión son los beneficios, tangibles e intangibles, que los espacios verdes urbanos reportan a las ciudades. Más aún cuando en el escenario actual, y post pandemia del covid-19, este tipo de espacio público irá adquiriendo mayor importancia, en línea con el distanciamiento social que se debe practicar. Asimismo, tendrá una relevancia creciente en países y ciudades donde gran parte de su población se encuentra atosigada en viviendas de menor tamaño; y, que requieren de mayor espacio público para su desenvolvimiento y desarrollo.

El caso de Lima Metropolitana

Lima Metropolitana alberga 9.6 millones de habitantes, según cifras del Instituto Nacional de Estadística. Su población se encuentra distribuida en cuarenta y tres (43) circunscripciones distritales, evidenciando características y realidades distintas en cada una de ellas.

Los servicios públicos locales, como es el caso del mantenimiento de los parques y jardines públicos, se encuentran a cargo de cada Municipalidad Distrital; y, en el caso del Cercado de Lima, de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

Desde tiempo atrás, la prestación de este servicio viene generando un alto grado de insatisfacción por parte de la ciudadanía. Ya en el 2015, una encuesta de la empresa Ipsos Perú, daban cuenta que el 58% de los habitantes de Lima mostraban insatisfacción respecto de la cantidad de parques públicos en su distrito. Ese estudio también señalaba que en los niveles socieconómicos más bajos, la insatisfacción era mayor (A:14%; B:37%, C:62%; D:72%; y, E: 64%) [3].

Recientemente, en el Décimo Informe Urbano de Percepción sobre Calidad de Vida en la Ciudad (2019), elaborado por el observatorio ciudadano “Lima como Vamos”; el 40.8% de la población de Lima Metropolitana considera a la falta de árboles y el mantenimiento de las áreas verdes, como el segundo mayor problema de la gestión ambiental en la ciudad, siendo superado solo por la contaminación ocasionada por los vehículos automotores.

Asimismo, sólo 16.5% de la población se encuentra satisfecha con la cantidad de áreas verdes y árboles en la ciudad. Nuevamente, se aprecia mayor satisfacción en los niveles socieconómicos más altos, en los sectores más bajos, la satisfacción disminuye (A/B:21.1%, C:15.7%; D/E: 10.9%). De la misma manera, la mayor satisfacción, según las zonas de la ciudad, se encuentra en Lima Centro (27.5%); en contraposición a Lima Este (12.7%), Lima Norte (10.3%) y Lima Sur (9.0%).

La estadística citada va de la mano con la cantidad de m2 de área verde por habitante en cada distrito [4], según se muestra en el siguiente cuadro:

Se aprecia que solo seis distritos superan la supuesta recomendación de los 9m2. Cuatro de ellos están ubicados en Lima Centro, la cual concentra el 35% del área verde pública total; sin embargo, solo ocupa el 4% del territorio y acoge al 15% de la población de la capital. La diferencia entre distritos llega a ser de hasta quince veces: mientras que San Isidro tiene 18.2 m2 por habitante, Independencia y Villa María del Triunfo tienen 1.2 m2 cada uno.

La causa que explica estas grandes diferencias van más allá de la gestión, y se encuentran relacionadas con el financiamiento.

Así, por ejemplo, se aprecia una fuerte diferencia a nivel distrital, tanto del costo anual por habitante del servicio de parques y jardines públicos durante el período 2012 – 2020; así como de la recaudación que se logra del referido costo, a través de la recaudación del Arbitrio de Parques y Jardines Públicos. Para mayor detalle obsérvese los cuadros siguientes [5]:

Nuevamente aparecen los extremos: mientras el costo anual de la Municipalidad de San Isidro ascendió a S/. 326 por habitante, durante el período 2012 a 2020; en las Municipalidades de Pachacamac, VMT, Puente Piedra, VES, Carabayllo, SJL, Comas, Independencia, SJM y SMP; fue menor a S/10.0.

Por otro lado, la Municipalidad de San Isidro, no solo tiene un costo del servicio mayor (S/. 326.12), sino que también logra cubrir, a través de la recaudación de la Tasa de Parques y Jardines Públicos, gran parte del referido costo (97%). Mientras, Municipalidades como VMT, SJL, Carabayllo, Puente Piedra, no solo tienen un costo por habitante mucho menor (-S/. 10.0), sino que además solo logra recaudar un porcentaje inferior al 50% del mismo. Por ejemplo, en Villa María del Triunfo el costo asciende a S/. 3.55, de los cuales solo se recauda el 48%, es decir, S/. 1.70.

Lo señalado evidencia que el problema no solamente reside en una mayor eficiencia de la gestión recaudatoria de una Municipalidad respecto a otra; sino también al propio diseño en el financiamiento del servicio. La fragmentación territorial ha creado “islas” distritales que cuentan con una gran capacidad contributiva, en desmedro de otras zonas de la ciudad, afectando la equidad en la asignación de ingresos en los gobiernos locales. Asimismo, no necesariamente las distintas capacidades fiscales se explican por la existencia de más contribuyentes – personas naturales – cumplidos o puntuales en el pago de sus tributos, sino por la residencia en los distritos favorecidos de importantes empresas que desarrollan sus actividades económicas y financieras. Los tributos sub nacionales que pagan éstas empresas solo benefician a pocas Municipalidades, a pesar que su ámbito de intervención comprende a la ciudad en su conjunto.

También se debe indicar que cuando una Municipalidad no logra recaudar el monto que permita cubrir el costo del servicio, debe recurrir a otras fuentes alternativas, distraer recursos destinados para otros fines; o, lo que ocurre generalmente, deja de prestarlo, lo que ocasiona una desatención y descuido en el mantenimiento de las áreas verdes urbanas. La falta de financiamiento que origina el descuido de las áreas verdes, luego se convierten en incentivos para que se desarrollen en dicho espacio comercio informal, invasiones y actividades que afectan la vida de los vecinos y residentes aledaños.

De esta manera, los distintos montos de los costos existentes en los distritos y su esquema de financiamiento, explican las grandes diferencias y la desigual prestación del servicio de parques y jardines públicos en Lima Metropolitana. Solo algunos distritos concentran la mayor cantidad de áreas verdes urbanas, contando con un financiamiento que está muy por encima de otros, de mayor población y extensión territorial.

Ante ello, se hace necesario e imprescindible evaluar un nuevo diseño para la prestación del servicio de provisión de áreas verdes, que permita garantizar una prestación más equitativa en toda la ciudad. Se debe efectuar un estudio que permita establecer un costo estándar mínimo por m2 aplicable para los distritos; y, asegurar su mecanismo de financiamiento, con una supervisión y control desde el nivel metropolitano.

Una alternativa sería que una sola entidad a nivel de todo Lima Metropolitana se haga cargo de esta tarea. Su única función sería la de mantener en buen estado las áreas verdes de la ciudad. Necesariamente tendría que estar bajo el ámbito de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Teniendo en cuenta el costo total del servicio y la recaudación total de la Tasa de Parques y Jardines Públicos en Lima Metropolitana, el presupuesto anual de esta entidad sería aproximadamente de S/. 220 Mill [6]. La otra alternativa sería crear y desarrollar un sistema metropolitana que comprenda a todos los parques públicos y áreas verdes de la ciudad, con participación operativa de las Municipalidades Distritales, con eficientes mecanismos de control y supervisión.

En ambos casos, siempre le corresponderá a la Municipalidad Metropolitana de Lima desarrollar un rol crucial. Se pueden explorar otras alternativas, lo que no se puede dejar de hacer es mantener la situación existente al día de hoy, pues todos los ciudadanos de la ciudad tienen el derecho de gozar de una misma calidad en la prestación del servicio de los parques y jardines públicos.

La descentralización, que en Lima Metropolitana se ha traducido en fragmentación, no puede ni debe tener por objetivo, crear espacios o zonas exclusivas en la ciudad respecto a la prestación de los servicios de carácter público. Urge un replanteamiento del tema, a fin de lograr una mayor igualdad en el uso y aprovechamiento de los espacios públicos de la ciudad.

[1] Incluso aparece citado en el documento Temas Habitat III. 11 – Espacio Público. Nueva York: Naciones Unidas, 2015.

[2] La falacia de los 9 metros cuadrados de áreas verdes por habitante, Ana Teyssier. En https://www.e-consulta.com/opinion/2018-09-24/la-falacia-de-los-9-metros-cuadrados-de-areas-verdes-por-habitante

[3] Diario El Comercio 1 de abril de 2015.

[4] Fuente: PLAM 2035.

[5] El costo total incorpora todos los rubros de gasto en que incurre una Municipalidad para prestar el servicio de Parques y Jardines Públicos. La información es extraída de los Informes Técnicos de las Ordenanzas Municipales que aprueban los Arbitrios Municipales cada año. Por otro lado, la información de la recaudación de la Tasa de Parques y Jardines Públicos se obtiene del Portal de Transparencia Económica del MEF.

[6] El costo total del servicio de parques y jardines públicos en Lima Metropolitana ascendió a S/. 237 Mill. en el año 2019 y la recaudación total de la Tasa de Parques y Jardines Públicos a S/. 192 Mill.