El planeamiento y el CEPLAN

24/04/2020

La crisis sanitaria provocada por COVID-19 ha hecho que afloren de forma inesperada, enérgica y brutal deficiencias estructurales del Estado peruano. Una de las dimensiones que nos ha golpeado en la cara es el planeamiento, es decir, esa capacidad que debe tener la sociedad de establecer el curso de acción futuro, y en donde el rol de los partidos políticos (líderes y militantes), los implementadores de política y los prestadores de los servicios del Estado (tomadores de decisión y funcionarios públicos), es canalizar esas expectativas de forma que puedan convertir las ideas (y promesas) que generan valor en los ciudadanos (valor público) en una realidad para el ciudadanos de a pie. Hemos fallado como sociedad y como Estado en la planificación, y las consecuencias de esas omisiones o desajustes estamos viviéndolas ahora. En ese sentido, vale la pena algunas reflexiones sobre la institucionalidad estatal alrededor del planeamiento.

1. No está realmente definido el rol de CEPLAN, que es la entidad pública responsable del planeamiento. Aunque funcionalmente está definido su rol, en la práctica la institucionalidad del Estado peruano y de sus entidades públicas, es decir, la forma cómo planifican, no armoniza con el modelo de planificación que propone el CEPLAN. La lógica de escenario actual-escenario futuro-planes y programas, colisiona con el hecho que no existen sistemas de información que provean datos e información sobre la situación actual del país de forma integrada y completa, y que la proyección del escenario deseado no sea posible de determinar pues no está definido de forma clara qué quiere lograrse. En consecuencia, si no está claro el punto de partida ni el punto de llegado, no es posible determinar con certeza qué se quiere y cómo piensa alcanzarse eso que se quiere.

2. La institucionalidad estatal no suele mirar el problema público, es decir, aquella situación que evidencia una baja calidad de vida (bienestar) en los ciudadanos, como por ejemplo, poblaciones afectadas por el dengue, niños y niñas que no logran los aprendizajes esperados o víctimas de la inseguridad ciudadana, sino que suele concentrarse en problemas en el servicio que entrega –sin preguntarse si el servicio que entrega es el pertinente- o en los procesos –sin preguntarse si el proceso que siguen es el pertinente- o en los insumos, como que falta presupuesto o personal -sin preguntarse si lo que está financiando y el personal con el que cuenta está trabajando para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Al no mirar el problema público, las acciones que desarrolla el Estado tienen una baja probabilidad de generar bienestar.

3. Las prioridades del CEPLAN no son producto de una metodología (una base científica) que permita establecer qué elementos de la planificación debe ser atendidas y con qué prioridad. En otras palabras, no es evidente que exista una agenda de trabajo del CEPLAN que responda a las falencias existentes en la institucionalidad estatal referida a la planificación. Algunos de los elementos que deben ser considerados son los siguientes: (i) El medio (método) para identificar los temas estratégicos (sustantivos) que son generadores de bienestar y a los que CEPLAN debe ponerles todo su esfuerzo; (ii) La definición de los objetivos y metas sobre esos temas estratégicos (objetivos y metas de política pública); (iii) Transformación de la prioridad establecida previamente en un plan de acción y en servicios que el Estado debe entregar a la ciudadanía. El CEPLAN no es el responsable de hacer esta labor para cada tema, pero sí de proveer las bases metodológicas e institucionales para que cada ente rector (ministerio o entidad pública) lo haga, es decir, le tiene que decir qué método aplicar para hacer esa labor y qué reglas debe establecer para dicha labor. Si no lo hace el CEPLAN –que como ente rector del Sistema Nacional de Planeamiento- tiene la posibilidad (ventaja) de tomar experiencias de diferentes sectores y comparar, aprender, encontrar mejores prácticas y difundirlas entre los otros sectores y niveles de gobierno-, el ente rector en el tema específico no tiene como imaginárselo; (iv) Una estrategia y un plan de despliegue de dicha estrategia para mejorar las capacidades de planificación en el Estado (ministerios, gobiernos regionales y municipios). El CEPLAN debe tener una estrategia (un “cómo”) y un plan acción (“qué hay que hacer”) para mejorar las capacidades, habilidades y competencias en las entidades públicas en la relacionado a la planificación, desde la forma cómo los ministros, gobernadores y alcaldes toman decisiones hasta la forma cómo trabajan los responsables de la planificación en las entidades públicas; (v) Modelos y mejores práctica de planificación permiten el aprendizaje por comparación; (vi) Incidencia sobre los tomadores de decisión: ¿Cómo hacer para que los políticos a cargo del gobierno tengan una mirada sistémica sobre el problema público y tomen decisiones?; y (vi) Articulación con los otros sistemas administrativos, de forma que exista una armonización –por ejemplo en los plazos- entre los sistemas administrativos de planeamiento-presupuesto-inversiones-abastecimiento, que son los claves para que una entidad pública pueda operar.

Los elementos descritos están presentes a nivel del gobierno nacional, pero son más intensos cuando observamos la institucionalidad a nivel regional y local.

4. Las metodologías de planeamiento que utiliza actualmente el CEPLAN no están ajustadas a la institucionalidad estatal. En efecto, si bien es cierto la división entre política (decisión) y planes (acción) que existe actualmente en la metodología de CEPLAN es una visión acertada desde la perspectiva de la planificación, no están presentes otros elementos que capitalicen dicha visión, como son las guías para la elaboración de los diferentes niveles de planeamiento, una visión integrada de la planificación, la asistencia técnica para su aplicación, entre otros aspectos. La planificación no tiene una visión de conjunto, sino en la actualidad es como un rompecabezas al que le faltan muchas piezas.

5. Las limitadas capacidades en los responsables de la planificación en las organizaciones públicas. Los responsables de la planificación en las organizaciones públicas adquieren las habilidades, capacidades y competencias para la planificación a partir de la experiencia o de forma empírica o en cursos ofrecidos por entidades educativas con diferentes estándares u otras formas, o peor aún, asumen el puesto por clientelaje político y sin ninguna preparación previa o experiencia de trabajo en el sector público –solo por el periodo del mandato de la autoridad política-, pero no a través de una formación expresa para dicha labor en las entidades públicas y bajo la institucionalidad estatal en el Perú. En consecuencia, no están en condiciones óptimas para desempeñar la labor. Lo anterior es más evidente cuando está referido al planeamiento desde la perspectiva de un ente rector, donde la planificación debe realizarse desde una lógica intersectorial e intergubernamental, con una mirada de Estado (sistema funcional) y no desde la entidad pública, entre otros muchos aspectos.

6. Alta rotación del personal del CEPLAN, que afecta la acumulación de conocimiento práctico y técnico (científico) y la continuidad de las políticas institucionales. Además, involucra destinar tiempo y recursos para entrenar al personal nuevo el tiempo suficiente para que esté en condiciones de operar de forma efectiva y con calidad.

7. Capacitación y asistencia técnica no alineada con la realidad en las organizaciones públicas. Si bien es cierto el CEPLAN ofrece capacitación y asistencia técnica, no necesariamente tiene en consideración los aspectos institucionales que muestran las entidades públicas, lo cual provoca que no puedan obtenerse los resultados esperados. Por un lado, la capacitación y asistencia técnica ocurre en un contexto donde no hay una mirada sistémica y holística sobre el fin del planeamiento, y no se dispone de las respetivas guías metodológicas para todos los elementos del planeamiento, por el otro, los receptores del planeamiento no están en las condiciones de recibir y aplicar los contenidos presentados.

8. Planificar no es tema que sea prioritario en el Perú. Dada la precariedad institucional, lo relevante es responder a la inmediatez. Esto es un problema estructural que afecta cualquier iniciativa de ver el futuro.

La crisis es una oportunidad, y no puede desaprovecharse la actual como para no darle un par de “vueltas de tuerca” a la institucionalidad sobre la planificación en el Estado. En esa línea es necesario pensar en lo siguiente:

1. Debe fortalecerse el CEPLAN y transformarlo en un Centro de Gobierno (CG), que es una configuración organizacional que ofrece muchas ventajas frente a la actual estructura pues permite tener una mirada holística y capacidad de incidencia sobre los diferentes niveles de gobierno, y además opera muy cerca del centro del poder: La Presidencia de la República.

2. Revalorar la mirada estratégica en la planificación estatal, que involucra construir un paradigma de desarrollo para el país: Ahora tenemos un nuevo escenario (nueva “normalidad) y con la misma dotación de recursos naturales, humanos, sociales, pero menos fortaleza económica (pues la crisis pasara una factura muy grande), y entonces con esos elementos cuál es el paradigma de desarrollo? Hay que construirlo!!.

3. Construir una nueva institucionalidad, cambiando o creando reglas y protocolos, lo formal, y prácticas y costumbres, lo informal. Prácticas como la corrupción o la informalidad en el Estado son letales para el planeamiento, la desconfianza también, entonces la nueva institucionalidad debe responder a esos elementos. Lograr una acción integral del Estado –como la que en medio de la crisis está buscándose construir para el sector salud- involucra otros valores, otras prácticas, otras reglas, y alguna entidad debe construirlas. No puede quedar en manos del ente rector únicamente, y más aún por el hecho que no es para todo, sino en un primer momento, para los temas priorizados en el marco del nuevo paradigma. El desafío es mayor pues la nueva institucionalidad debe considerar la forma de relación que debe existir, en general pero en este caso desde la perspectiva del planeamiento, entre el gobierno nacional, el gobierno regional y el gobierno local. La crisis ha puesto en evidencia los enormes espacios de mejora en el proceso de descentralización, y uno de esos espacios es la planificación, que en adelante debe tener una lógica de territorio. De aquí en adelante no es posible pensar en la planificación sin tomar en cuenta las realidades territoriales.

4. Identificación y seguimiento para el adecuado diseño e implementación de aquellos servicios que son esenciales para los ciudadanos en el marco del nuevo paradigma de desarrollo. La crisis ha evidenciado la importancia de la salud, la educación, la investigación científica/tecnológica y la seguridad (interna y externa), entre otras muchas cosas. No hay que imaginar nada sino hacer una sistematización de lo que están saliendo mal o no como se esperaba ahora. Allí está la lista de servicios esenciales.

5. Debe existir un sistema de seguimiento y evaluación, sensato, eficaz y de calidad de la acción del Estado –y no de entidades públicas únicamente. Sin datos no hay información, sin información no existe forma de saber la situación, y si no hay información sobre la situación, no puede tomarse decisiones que mejoren la calidad de vida de los ciudadanos. Además, tener información permite legitimar las decisiones frente a los ciudadanos, rendir cuenta y tener una acción transparente.

6. Capacitación a nivel de los partidos políticos –en alianza con el JNE- y en las entidades públicas –en particular para los niveles de toma de decisión del gobierno y en los entes rectores- para que exista conciencia de la magnitud de la responsabilidad y las consecuencias de las decisiones –buenas, malas o ninguna. Debe existir conciencia en los responsables del gobierno –que vienen del sistema político- que lo que hacen o dejan de hacer tiene un costo en vidas humanas.

7. Fortalecer la base científica y metodológica del planeamiento. La evidencia ha sido la palabra más utilizada en el lenguaje de la administración pública en los últimos años. Y sí, para lograr que los planes tengan una alta posibilidad de éxito es necesario tener evidencia.

8. Finalmente, se requiere el personal correcto en el momento correcto. Este Centro de Gobierno debe operar sobre la base de Grupos de Tarea (Task Force) que enfrenten los temas con mandatos concretos y entregables tangibles.