El Núcleo Ejecutor como instrumento público para impulsar el desarrollo, comentarios a la Ley N°31015

12/04/2020

Por Rodolfo Acuña

Como es de conocimiento, el Congreso de la República como parte de su labor, ha venido promulgando leyes que fueron aprobadas y presentadas al Poder Ejecutivo por el Congreso anterior, antes de su disolución.

Una de estas normas es la Ley N°31015 publicada en el Diario Oficial “El Peruano” (28.03.2020),  que autoriza a ministerios, organismos públicos ejecutores, gobiernos regionales y gobiernos locales para que, en el marco de sus competencias, ejecuten intervenciones en infraestructura social básica, productiva y natural o de mantenimiento de las mismas, que contribuyan efectivamente al cierre de brechas orientadas a reducir la pobreza y extrema pobreza en el ámbito rural y periurbano, incluyendo a las comunidades afectadas por terrorismo, bajo modalidad de Núcleos Ejecutores.

¿Pero en que consiste esta modalidad? En 1992, se promulgó el Decreto Ley N° 26157, Ley del Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social – Foncodes, señalando que se denominará Núcleos Ejecutores a las instituciones u organizaciones que reciban financiamiento para la ejecución de sus proyectos; en su propio beneficio o de un grupo social constituido, destacándose la participación de la población usuaria y; teniendo como finalidad generar jornales o ingresos temporales para personas en situación de pobreza.

El diseño del Núcleo Ejecutor se basa en dos elementos principalmente: 1) la capacidad y experiencia de Foncodes para monitorear al proyecto durante el ciclo de vida del mismo, 2) la capacidad de la población de organizarse para el desarrollo de la ejecución del proyecto focalizado en resolver necesidades básicas para las familias localizadas en zonas rurales de pobreza y pobreza extrema.

El primer elemento no es sencillo de construir, pues requiere mucho trabajo de campo para conocer la realidad del territorio, del problema a resolver, limar asperezas con participantes de la comunidad que desconfían de la intervención pública, formar equipos de acompañamiento técnico y organizacional en zonas aisladas, definición de costos, financiamiento, seguimiento a los gastos, etc.

El segundo elemento, no lo es menos, pues requiere promover la participación de la comunidad en la ejecución de los proyectos. La población debe reunirse y en asamblea general constituir el Núcleo Ejecutor y elegir democráticamente a sus representantes, quienes se encargan de la gestión de los recursos que financiaran el proyecto, estos últimos sin mucho conocimiento de finanzas o de ejecución de inversión.

Sin embargo, la ejecución de proyectos de infraestructura bajo el mecanismo Núcleo Ejecutor es altamente valorada en comparación con otras modalidades de ejecución de proyectos (licitaciones o administración directa), realizadas por los gobiernos locales o por los sectores competentes, pues consideran que ha tenido mejores resultados, sobre todo para aquellas poblaciones en zonas rurales distantes donde las condiciones de acceso a empresas que puedan ser contratadas o trasladar personal hace muy costosa la intervención.

Ahora bien, la apuesta de esta norma es que el mecanismo del Núcleo Ejecutor puede ser replicable por cualquier entidad pública que ejecute gastos, sin importar el primer elemento que Foncodes ha venido desarrollando desde hace años, y que se detalla con claridad en el documento que me ayudó a elaborar este escrito. (Documento de Trabajo: El mecanismo Núcleo Ejecutor de los proyectos de infraestructura del Foncodes. Un análisis comparativo, Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social,2017). Esto hace suponer que será el MIDIS la entidad encargada de reglamentar esta norma, pues la ley establece un plazo de 60 días para su reglamentación, plazo que ya empezó a correr.

Mas allá de lo señalado, el abrir esta puerta para desarrollar intervenciones en mejora de la población en pobreza y pobreza extrema, será una acción que después de un periodo de aprendizaje será muy utilizado como mecanismo para ejecutar gasto público con rapidez, sin embargo, se presentarán algunos aspectos que deben tomarse en cuenta:

  1. Los montos a ser asignados a los Núcleos deben ser seguidos por aquellos organismos que los transfieran, para lo cual requerirán mecanismos e instrumentos aun no desarrollados para esta tarea y que tal vez sea el MEF el que deba proporcionarlos.
  2. Los recursos que se asignan a los Núcleos Ejecutores para ejecutar las intervenciones, se dan a través de subsidios, es decir el recurso sale de la esfera de la regulación pública y pasa a la privada, por ello así sea definida la intervención como una IOARR o actividad, el dinero será ejecutado por una entidad que no es pública, y no por tanto la ejecución de dichas intervenciones no es registrada ni por el sistema de inversión pública, ni por el sistema de presupuesto público.
  3. El nivel de ejecución del gasto público se mostraría engañoso, pues al ser subsidios a entes privados, el gasto se registrará como ejecutado cuando se dé la transferencia al núcleo ejecutor y no cuando el núcleo ejecute la intervención. Por ello es muy factible que a pesar que las intervenciones ni siquiera hayan comenzado, los recursos “pinten” como ejecutados totalmente en la entidad que realiza la transferencia de recursos al Núcleo.
  4. En el caso de las municipalidades de centros poblados, que conformen Núcleos Ejecutores, no queda claro si ejecutaran los recursos que se les asignen bajo regulación pública o privada, pues a pesar de recibir un subsidio este debiera ser incorporado al presupuesto y por tanto ejecutarse bajo regulación pública.
  5. El resultado de la intervención a pesar de ser una IOARR no pertenecerá al Estado, pues es una intervención del Núcleo, que es privado, y por tanto la comunidad deberá encargarse de su mantenimiento, acción que al final se trasladará al gobierno local a pesar que no sea una intervención pública.

No quiero que se entienda que estoy en contra de esta medida, mas bien es todo lo contrario, pero es el momento de tomar al toro por las astas y establecer las mejoras en los registros de gasto público que se requieran y estar preparados para una correcta aplicación de esta ley, sobre todo cuando salgamos de esta pandemia y debamos impulsar gasto público de calidad.