Descentralización, la agenda pendiente de la rectoría
13/07/2019
La definición básica de la descentralización es la “distribución del poder y las responsabilidades” entre diferentes niveles de gobierno. Es posible, también, verla cómo el ejercicio de roles en los procesos de formulación e implementación de políticas y en la provisión de servicios, bajo un marco de reglas y procedimientos. La piedra angular del funcionamiento eficiente y eficaz de la descentralización es que cada nivel haga lo que le corresponde, y que exista un diseño de gobernanza multinivel con mecanismos de relación política, técnica y administrativa para la implementación de políticas públicas que produzcan bienestar, como para dirimir los puntos grises que puedan existir en esa distribución.
En el debate público peruano y en cierto sentido común de los políticos, gestores públicos y líderes de opinión, la descentralización es juzgada sólo por el desempeño subnacional. Este descomunal error de perspectiva limita la calidad del análisis y la identificación de correctivos y mejoras del proceso. La pregunta faltante, entonces, es ¿Qué pasa con el desempeño nacional en ese arreglo constituyente de roles y responsabilidades?
Es típico que en todo proceso de descentralización, el Gobierno Nacional, a través de sus diferentes sectores, ejerza la rectoría de las políticas para todo su territorio. La conducción nacional no se delega, menos se transfiere. El Perú no es la excepción. Es necesario anotar que en el Perú, como en muchos países, el gobierno nacional tiene funciones rectoras nacionales y a la vez asume funciones de prestación de servicios, pero es claro –aunque no para muchos- que Rectoría y Prestación son dos campos de desempeño diferentes.
La hipótesis de este artículo es que en gran medida las limitaciones de la descentralización peruana se deben a importantes niveles de déficit de rectoría sectorial y del proceso en su conjunto. Las preguntas, entonces, son ¿qué es la rectoría? y ¿por qué decimos que es aún precaria en el caso del Perú?
Las dimensiones centrales de rectoría son: (i) Conducción/liderazgo, (ii) Regulación y fiscalización, (iii) Modulación de la prestación de los servicios entregado a los ciudadanos, y (iv) Modulación del financiamiento para orientar la consecución de resultados. Y en el caso de falla u omisión subnacional, riesgo o desastre que desborde la capacidad de los gobiernos regionales y locales, actúa la función rectora de auxilio o socorro del Gobierno Nacional. La pregunta aquí es ¿cuánta capacidad rectora tiene el Gobierno Nacional? Una evaluación certera de la descentralización implica este capítulo.
Un ejemplo duro que nos permite Ilustrar la fragilidad de la rectoría es la muy baja ejecución de la inversión pública, uno de los mayores dolores de cabeza gubernamental hoy. ¿Cuáles es el problema de rectoría que está a la base de este pobre desempeño? Una revisión muy somera y referencial nos permite identificar problemas serios.
En la dimensión de Regulación y fiscalización, encontramos dos decisiones de inversión pública: (i) Diseño de invierte.pe que liberaliza la aprobación de los proyectos como si ese fuera del cuello de botella de la inversión, y (ii) Programación de proyectos sin planes de inversión. Consecuencias: Incremento de volumen de proyectos agolpados en fase de ejecución, que es el cuello de botella, por un conjunto de restricciones. Y mala calidad de proyectos, atomización y ausencia de sentido estratégico del cierre de brechas y de la negociación intergubernamental.
En la dimensión de Modulación del financiamiento, vemos: (i) Eliminación progresiva de “bolsas” de inversión en sectores para ponerlas en PIA de gobiernos subnacionales, creyendo erróneamente que eso es fortalecer la descentralización, y (ii) “Bolsas” de inversión en sectores asignadas en negociación intergubernamental basada en criterios difusos, en prácticas opacas, bajo presión, y sin planes de inversión. Consecuencias: debilitamiento de la capacidad de los sectores de modular la inversión, y mala calidad de proyectos y pérdida de sentido estratégico de la inversión en los territorios.
En la dimensión de Conducción y liderazgo, notamos la Ausencia de monitoreo/rendición de cuentas periódico, frecuente, sistemático y hasta reiterativo, desde el más alto nivel de Ejecutivo Nacional sobre las carteras de inversión. Consecuencia: baja ejecución de la inversión en los tres niveles de gobierno, y en ministerios claves para el desempeño de la inversión pública que permite cerrar brechas y dar empleo.
¿Cuántas horas a la semana en el Gabinete se hace monitoreo de la inversión? ¿Cuántas horas a la semana los ministros hacen lo propio con sus directivos? ¿Cuánto tiempo dedica el Presidente a pedir cuentas a sus ministros sobre la inversión pública? ¿Cuánta presión sienten los ministros para hacerse responsables de esta tarea? ¿Cuál es el sistema de monitoreo a los subnacionales y cómo se acompaña ese ejercicio? ¿Cómo se procesa una rendición intergubernamental de cuentas sobre la inversión pública, en el marco de una gobernanza colaborativa pero no tibia? ¿Cuáles son los incentivos y las sanciones? Si no hago mi trabajo, ¿pasa algo?
Lo clave de las limitaciones de nuestra descentralización -amén de las limitaciones de capacidad subnacional, patrimonialismo regional y local, y fragilidad de la política- es la ausencia de norte o las dificultades para comunicarlo efectivamente a los agentes gubernamentales y a la ciudadanía, liderazgo en su consecución, reglas, incentivos y el alineamiento de los mecanismos de gobernanza existentes y la debilidad del entroncamiento de estas iniciativas en políticas específicas, medibles y financiadas. El Gobierno Nacional, por alguna razón que no logramos entender certeramente, se resiste persistentemente a ejercer íntegramente su rectoría y busca recuperar algo que no ha perdido. Y, en su desconcierto, quiere ser proveedor de servicios, confundiendo la prestación con rectoría.
No vamos a cometer la torpeza de decir que no hay nada de rectoría nacional. Necesitamos una agenda expresa para abordar su desarrollo en sus dimensiones centrales, y evaluarla. Pero no para lapidar, práctica muy común de nuestra política, sino para crecer. Sin este capítulo, seguiremos pidiéndole peras al olmo.