Descentralizaci贸n, la agenda pendiente de la rector铆a

13/07/2019

Por Arturo Granados

La definici贸n b谩sica de la descentralizaci贸n es la 鈥渄istribuci贸n del poder y las responsabilidades鈥 entre diferentes niveles de gobierno. Es posible, tambi茅n, verla c贸mo el ejercicio de roles en los procesos de formulaci贸n e implementaci贸n de pol铆ticas y en la provisi贸n de servicios, bajo un marco de reglas y procedimientos. La piedra angular del funcionamiento eficiente y eficaz de la descentralizaci贸n es que cada nivel haga lo que le corresponde, y que exista un dise帽o de gobernanza multinivel con mecanismos de relaci贸n pol铆tica, t茅cnica y administrativa para la implementaci贸n de pol铆ticas p煤blicas que produzcan bienestar, como para dirimir los puntos grises que puedan existir en esa distribuci贸n.

En el debate p煤blico peruano y en cierto sentido com煤n de los pol铆ticos, gestores p煤blicos y l铆deres de opini贸n, la descentralizaci贸n es juzgada s贸lo por el desempe帽o subnacional. Este descomunal error de perspectiva limita la calidad del an谩lisis y la identificaci贸n de correctivos y mejoras del proceso. La pregunta faltante, entonces, es 驴Qu茅 pasa con el desempe帽o nacional en ese arreglo constituyente de roles y responsabilidades?

Es t铆pico que en todo proceso de descentralizaci贸n, el Gobierno Nacional, a trav茅s de sus diferentes sectores, ejerza la rector铆a de las pol铆ticas para todo su territorio. La conducci贸n nacional no se delega, menos se transfiere. El Per煤 no es la excepci贸n. Es necesario anotar que en el Per煤, como en muchos pa铆ses, el gobierno nacional tiene funciones rectoras nacionales y a la vez asume funciones de prestaci贸n de servicios, pero es claro 鈥揳unque no para muchos- que Rector铆a y Prestaci贸n son dos campos de desempe帽o diferentes.

La hip贸tesis de este art铆culo es que en gran medida las limitaciones de la descentralizaci贸n peruana se deben a importantes niveles de d茅ficit de rector铆a sectorial y del proceso en su conjunto. Las preguntas, entonces, son 驴qu茅 es la rector铆a? y 驴por qu茅 decimos que es a煤n precaria en el caso del Per煤?

Las dimensiones centrales de rector铆a son: (i) Conducci贸n/liderazgo, (ii) Regulaci贸n y fiscalizaci贸n, (iii) Modulaci贸n de la prestaci贸n de los servicios entregado a los ciudadanos, y (iv) Modulaci贸n del financiamiento para orientar la consecuci贸n de resultados. Y en el caso de falla u omisi贸n subnacional, riesgo o desastre que desborde la capacidad de los gobiernos regionales y locales, act煤a la funci贸n rectora de auxilio o socorro del Gobierno Nacional. La pregunta aqu铆 es 驴cu谩nta capacidad rectora tiene el Gobierno Nacional? Una evaluaci贸n certera de la descentralizaci贸n implica este cap铆tulo.

Un ejemplo duro que nos permite Ilustrar la fragilidad de la rector铆a es la muy baja ejecuci贸n de la inversi贸n p煤blica, uno de los mayores dolores de cabeza gubernamental hoy. 驴Cu谩les es el problema de rector铆a que est谩 a la base de este pobre desempe帽o? Una revisi贸n muy somera y referencial nos permite identificar problemas serios.

En la dimensi贸n de Regulaci贸n y fiscalizaci贸n, encontramos dos decisiones de inversi贸n p煤blica: (i) Dise帽o de invierte.pe聽 que liberaliza la aprobaci贸n de los proyectos como si ese fuera del cuello de botella de la inversi贸n, y (ii) Programaci贸n de proyectos sin planes de inversi贸n. Consecuencias: Incremento de volumen de proyectos agolpados en fase de ejecuci贸n, que es el cuello de botella, por un conjunto de restricciones. Y mala calidad de proyectos, atomizaci贸n y ausencia de sentido estrat茅gico del cierre de brechas y de la negociaci贸n intergubernamental.

En la dimensi贸n de Modulaci贸n del financiamiento, vemos: (i) Eliminaci贸n progresiva de 鈥渂olsas鈥 de inversi贸n en sectores para ponerlas en PIA de gobiernos subnacionales, creyendo err贸neamente que eso es fortalecer la descentralizaci贸n, y (ii) 鈥淏olsas鈥 de inversi贸n en sectores asignadas en negociaci贸n intergubernamental basada en criterios difusos, en聽 pr谩cticas opacas, bajo presi贸n, y sin planes de inversi贸n. Consecuencias: debilitamiento de la capacidad de los sectores de modular la inversi贸n, y mala calidad de proyectos y p茅rdida de sentido estrat茅gico de la inversi贸n en los territorios.

En la dimensi贸n de Conducci贸n y liderazgo, notamos la Ausencia de monitoreo/rendici贸n de cuentas peri贸dico, frecuente, sistem谩tico y hasta reiterativo, desde el m谩s alto nivel de Ejecutivo Nacional sobre las carteras de inversi贸n.聽 Consecuencia: baja ejecuci贸n de la inversi贸n en los tres niveles de gobierno, y en ministerios claves para el desempe帽o de la inversi贸n p煤blica que permite cerrar brechas y dar empleo.

驴Cu谩ntas horas a la semana en el Gabinete se hace monitoreo de la inversi贸n? 驴Cu谩ntas horas a la semana los ministros hacen lo propio con sus directivos? 驴Cu谩nto tiempo dedica el Presidente a pedir cuentas a sus ministros sobre la inversi贸n p煤blica? 驴Cu谩nta presi贸n sienten los ministros para hacerse responsables de esta tarea? 驴Cu谩l es el sistema de monitoreo a los subnacionales y c贸mo se acompa帽a ese ejercicio? 驴C贸mo se procesa una rendici贸n intergubernamental de cuentas sobre la inversi贸n p煤blica, en el marco de una gobernanza colaborativa pero no tibia? 驴Cu谩les son los incentivos y las sanciones? Si no hago mi trabajo, 驴pasa algo?

Lo clave de las limitaciones de nuestra descentralizaci贸n -am茅n de las limitaciones de capacidad subnacional, patrimonialismo regional y local, y fragilidad de la pol铆tica- es la ausencia de norte o las dificultades para comunicarlo efectivamente a los agentes gubernamentales y a la ciudadan铆a, liderazgo en su consecuci贸n, reglas, incentivos y el alineamiento de los mecanismos de gobernanza existentes y la debilidad del entroncamiento de estas iniciativas聽 en pol铆ticas espec铆ficas, medibles y financiadas. El Gobierno Nacional, por alguna raz贸n que no logramos entender certeramente, se resiste persistentemente a ejercer 铆ntegramente su rector铆a y busca recuperar algo que no ha perdido. Y, en su desconcierto, quiere ser proveedor de servicios, confundiendo la prestaci贸n con rector铆a.

No vamos a cometer la torpeza de decir que no hay nada de rector铆a nacional. Necesitamos una agenda expresa para abordar su desarrollo en sus dimensiones centrales, y evaluarla. Pero no para lapidar, pr谩ctica muy com煤n de nuestra pol铆tica, sino para crecer. Sin este cap铆tulo, seguiremos pidi茅ndole peras al olmo.