Cinco principales hitos normativos de las Obras por Impuestos

13/07/2019

Por Karla Gavi帽o

Sumilla: Las Obras por Impuestos son un mecanismo de ejecuci贸n de proyectos con participaci贸n de la Empresa Privada, creado en el Per煤 con la publicaci贸n de la Ley que impulsa la inversi贸n p煤blica regional y local con participaci贸n del Sector Privado, que viene siendo replicado en distintos pa铆ses de la regi贸n latinoamericana. En el presente art铆culo revisaremos sus 5 principales hitos normativos.

 

1. INTRODUCCI脫N

El origen y desarrollo del mecanismo de Obras por Impuestos es propio del Per煤, y ha permitido la ejecuci贸n de S/ 4000 Millones mediante cerca de 345 proyectos hasta el 2018, la mayor铆a de ellos ubicados fuera de Lima, estim谩ndose en dicho a帽o, una ejecuci贸n aproximada de S/. 220 Millones[1]. Este despliegue, ha atra铆do la atenci贸n en foros internacionales, replicando la experiencia en Colombia y Paraguay. Las Obras por Impuestos son un producto nacional, exportable al resto de la regi贸n Latinoamericana.

En s铆ntesis, desde el punto de vista privado, el mecanismo permite a las Empresas Privadas contar con una herramienta adicional para el ejercicio de la responsabilidad social empresarial[2], mediante el financiamiento y ejecuci贸n de proyectos de inversi贸n de impacto regional y local que al enmarcarse en el Sistema Nacional de Programaci贸n Multianual y Gesti贸n de Inversiones (Invierte.pe), deben estar asociados al cierre de brechas de infraestructura y servicios p煤blicos en el 谩mbito de la Entidad P煤blica correspondiente. Estos proyectos deben encontrarse previamente priorizados por las autoridades de las Entidades del Gobierno Nacional (GN), Gobierno Regional (GR) o Gobierno Local (GL) respectivas, y descontar谩n lo gastado del monto que la Empresa deber铆a abonar por Impuesto a la Renta, mediante su reconocimiento en el Certificado de Inversi贸n P煤blica Gobierno Nacional 鈥 Tesoro P煤blico (CIPGN) o Certificados de Inversi贸n P煤blica Regional y Local 鈥 Tesoro P煤blico (CIPRL), respectivamente.

Por el lado del Estado, permiten el adelanto del financiamiento de los proyectos con recursos privados (cuyo monto reconocido en el Certificado, ser谩 a su vez descontado por el Tesoro P煤blico de los recursos que le corresponder铆an a la Entidad P煤blica), contando adem谩s con un mecanismo ad hoc para la contrataci贸n de la empresa ejecutora del proyecto, a fin de tenerlo listo en plazos breves.

Para llegar a este nivel de aplicaci贸n, fueron necesarias diversas herramientas, incluyendo normas, gesti贸n y difusi贸n, que han tenido distintas etapas. En el marco legal (entendiendo por est茅 tanto a normas con rango de ley como normas con otros rangos), las normas emitidas han sido casi anuales, conforme se desprende del siguiente cuadro:

Fuente: Ministerio de Econom铆a y Finanzas

En esta l铆nea de tiempo, habr铆a que agregar en el 2018 las siguientes normas: a) Decreto Legislativo N掳 1361, que impulsa el financiamiento y ejecuci贸n de proyectos mediante el mecanismo de Obras por Impuestos, publicado en el Diario Oficial 鈥淓l Peruano鈥 el 23.07.2018, y que entr贸 en vigencia con las modificaciones al Reglamento, el 23.09.2018; b) Decreto Supremo N掳 212-2018-EF, que modifica el Reglamento de la Ley N掳 29230, publicado el 22.09.2018; as铆 como sus Textos 脷nicos Ordenados, aprobados mediante Decreto Supremo N掳 294-2018-EF聽 y mediante Decreto Supremo N掳 295-2018-EF , respectivamente, ambos publicados en el Diario Oficial 鈥淓l Peruano鈥 el 16.12.2018.

2. DESARROLLO

A continuaci贸n, revisaremos los 5 principales aportes o hitos normativos de las Obras por Impuestos:

A) Creaci贸n del mecanismo de Obras por Impuestos

El mecanismo de Obras por Impuestos, fue creado mediante Ley N掳 29230, Ley que impulsa la inversi贸n p煤blica regional y local con participaci贸n privada, del 20.05.2008 (en adelante, Ley de Obras por Impuestos), encontr谩ndose inicialmente previsto como una forma de apoyo secundaria para la ejecuci贸n de proyectos de inversi贸n de infraestructura, en localidades que contaban con dos elementos: 1) recursos provenientes del Canon, Sobrecanon, Regal铆as, Rentas de Aduanas y Participaciones; y, 2) presencia de Empresas Privadas que en el marco de la responsabilidad social empresarial tuviesen inter茅s en participar.

As铆, originalmente su conceptualizaci贸n estaba orientada a las zonas centro y sur del pa铆s, con un car谩cter de cooperaci贸n p煤blico-privado, dirigido a Empresas Privadas de actividad extractiva (como por ejemplo, las mineras), que sumaban valor en su relaci贸n con la comunidad y las autoridades locales mediante la ejecuci贸n de proyectos de inversi贸n de infraestructura. Esta visi贸n inicial, se modificar铆a principalmente por los siguientes hitos que a continuaci贸n se mencionan, sin perder el car谩cter colaborativo p煤blico-privado.

Este mecanismo prev茅 un proceso propio para la selecci贸n de la empresa privada que realizar谩 el proyecto, sin que sea de aplicaci贸n la normatividad que regula las Contrataciones del Estado (la cual inicialmente tuvo una aplicaci贸n supletoria en todo lo no regulado en la Ley N掳 29230, hasta que expresamente se se帽al贸 su no aplicaci贸n al mecanismo, a trav茅s de una modificaci贸n a dicha Ley 29230, introducida por el reciente Decreto Legislativo N掳 1361).

B) Apertura a la presentaci贸n de Iniciativas del Sector Privado

En la versi贸n original del dise帽o de las Obras por Impuestos, la lista de proyectos a ser ejecutados es planteada por iniciativa de la Entidad P煤blica, conforme a sus prioridades y conocimientos t茅cnicos. Este esquema, cerraba la puerta a proyectos que el Sector Privado pod铆a realizar y que no eran mapeados por la Entidad P煤blica o no pod铆an ser formulados por 茅sta.

En el a帽o 2012 se aprob贸 un nuevo Reglamento de la Ley de Obras por Impuestos, el cual abri贸 la posibilidad al Sector Privado para proponer proyectos a los GR y GL, correspondiendo a la empresa privada la elaboraci贸n de los estudios de preinversi贸n, y a la Entidad P煤blica su registro en el Banco de Proyectos del SNIP (hoy, Banco de Inversiones del Invierte.pe) y su an谩lisis, as铆 como la decisi贸n sobre su priorizaci贸n. Esta disposici贸n ha sido recogida a nivel reglamentario en las normas posteriores, y es materia de las modificaciones implementadas por el nuevo Decreto Legislativo N掳 1361, que expresamente incorpora en la Ley de Obras por Impuestos, la posibilidad de tener proyectos propuestos por el Sector Privado, d谩ndole rango legal.

Un aporte relevante que va de la mano, es el reconocimiento de los gastos incurridos por la Empresa Privada para la elaboraci贸n de los estudios de preinversi贸n. Las reglas para el reembolso, ser铆an y siguen siendo mejoradas en las normas posteriores a dicho Reglamento, toda vez que una inadecuada regulaci贸n puede disuadir al Sector Privado de optar por esta v铆a o a permitir el reconocimiento de costos por encima del monto real de elaboraci贸n del estudio.

C) Ampliaci贸n de su aplicaci贸n a proyectos distintos a infraestructura

Con relaci贸n al objeto sobre el cual recaen las Obras por Impuestos, el Reglamento del 2012 intent贸 dar pasos iniciales orientando a proyectos que vayan m谩s all谩 del 鈥渇ierro y cemento鈥, precisando que 茅stos 鈥渁dem谩s de la infraestructura como componente mayoritario, pueden incluir otros componentes, tales como equipamiento, reingenier铆a de procesos, sistemas de informaci贸n y otros necesarios para el logro del objetivo del Proyecto鈥[3]. No obstante sus buenas intenciones, este primer intento gener贸 inquietudes entre los operadores y 贸rganos de control sobre c贸mo identificar el componente mayoritario, surgi贸 as铆 la pregunta de 驴qu茅 porcentaje m铆nimo de infraestructura debe tener el proyecto para ir por Obras por Impuestos?. Ello, llev贸 a que el mecanismo siguiera siendo aplicado preferentemente en 鈥渙bras de fierro y cemento鈥.

En julio de 2013, con la publicaci贸n de la Ley N掳 30056, se modific贸 la Ley de Obras por Impuestos permitiendo su aplicaci贸n a proyectos de inversi贸n p煤blica en general, sin ce帽irlos a la infraestructura, dicha modificaci贸n va de la mano con la creciente importancia te贸rica y pr谩ctica, de entender a los proyectos de inversi贸n como soluciones integrales, incluyendo la inclusi贸n de componentes atendiendo al servicio que se prestar谩, tecnolog铆as, capacitaci贸n, equipamientos, entre otros. Dicha disposici贸n fue reglamentada en el 2014, y permiti贸 una mayor diversidad de proyectos ejecutados con este mecanismo.

D) Apertura de las fuentes de financiamiento a los Fondos

La Ley N掳 30056 del 02.06.2013, ampli贸 la fuente de financiamiento al permitir a los GR y GL el repago de los CIPRL, con los recursos determinados provenientes de los Fondos se帽alados por Decreto Supremo del Ministerio de Econom铆a y Finanzas. En Enero del 2014, con un nuevo Reglamento de Obras por Impuestos, se autoriz贸 el uso de los recursos provenientes del Fondo para la Inclusi贸n Econ贸mica en Zonas Rurales (FONIE) y del Fondo de Promoci贸n a la Inversi贸n P煤blica Regional y Local (FONIPREL). Esta medida, tuvo por finalidad ampliar el 谩mbito de aplicaci贸n del mecanismo a zonas donde el Canon no fuese el principal recurso o no se contase con el mismo.

E) Inclusi贸n del Gobierno Nacional

La Ley N掳 30264, publicada el 16.11.2014, establece medidas para promover el crecimiento econ贸mico, incluyendo la autorizaci贸n a las Entidades del Gobierno Nacional para ejecutar proyectos de inversi贸n p煤blica en el marco del entonces SNIP (hoy, Invierte.pe), dentro de los alcances de las Obras por Impuestos, en materia de salud, educaci贸n, turismo, agricultura y riego, orden p煤blico y seguridad ciudadana, cultura, saneamiento, deporte y ambiente, incluyendo su mantenimiento. Posteriormente mediante Decreto Legislativo 1250 publicado el 30.11.2016, se agreg贸 a dicho listado las materias de electrificaci贸n rural, pesca, habilitaci贸n urbana, protecci贸n social, desarrollo social, transportes, comunicaciones y justicia. Recientemente, mediante el nuevo Decreto Legislativo 1361 del 23.07.2018, se ampliaron nuevamente las materias a industria, remediaci贸n de pasivos ambientales, habilitaci贸n urbana, acceso a servicios de atenci贸n al ciudadano, mercados de abastos. Si bien la intervenci贸n es del Gobierno Nacional, las materias se帽aladas y la integralidad de las normas nos orientan a proyectos que mantienen su impacto local o regional, y con ello su cercan铆a con la comunidad en el marco de la responsabilidad social empresarial.

3.- CONCLUSIONES

Con lo expuesto, no afirmamos que todo proyecto de inversi贸n pueda ser susceptible de ser ejecutado mediante Obras por Impuestos, ni que 茅ste mecanismo sea la soluci贸n absoluta para el cierre de brechas de infraestructura y servicios p煤blicos del pa铆s, pero s铆 remarcamos la importancia de entenderlo y fomentarlo tanto en el sector p煤blico como en el sector privado, pudiendo ser v谩lidamente adoptado por 茅ste 煤ltimo como una v铆a adicional para el ejercicio de la responsabilidad social empresarial.

Este mecanismo, viene ampliando su nivel de aplicaci贸n, apoyando al desarrollo local y regional con proyectos concretos, priorizados conforme a los Sistemas Administrativos del Estado, y en beneficio de la poblaci贸n, por lo que su promoci贸n con medidas concretas y con impactos identificables puede aportar positivamente al desarrollo de la inversi贸n p煤blica sumando la colaboraci贸n del sector privado.

[1] Fuente: Discurso del Ministro de Econom铆a y Finanzas en el Evento: Obras por Impuestos: 10 a帽os adelantando el desarrollo, organizado por PROINVERSI脫N, el Ministerio de Econom铆a y Finanzas y la Presidencia del Consejo de Ministros, realizado en Lima el 17 de Agosto de 2018, el mismo que se encuentra a disposici贸n p煤blica mediante el link: www.proinversi贸n.gob.pe/oxidesarrollo

[2] Si bien algunos autores, consideran que las Obras por Impuestos no son un mecanismo de responsabilidad social empresarial, no podemos negar que en la pr谩ctica, las Empresas del Sector Privado intervienen a trav茅s de las 谩reas o gerencias destinadas a ello, no siendo precisamente el core buisness de dichas Empresas realizar proyectos de inversi贸n de car谩cter p煤blico, en ese sentido, el incentivo que muchas empresas encuentran para intervenir, sigue asociado a la responsabilidad social.

[3] Art铆culo 5掳 del Reglamento de la Ley N掳 29230, Ley que impulsa la inversi贸n p煤blica regional y local con participaci贸n del sector privado, aprobado mediante Decreto Supremo N掳 133-2012-EF.