Asociaciones Público Privadas: ¿en qué momento se “jodieron” en el Perú?
25/07/2019
Las APP están evolucionando en el mundo. Las tendencias son: paquetes de proyectos, APPs resilientes y regenerativas, relicitación de las APP en infraestructura que cumplen sus plazos, más APPs orientadas a las personas (salud, educación, agua, vivienda), menos iniciativas privadas… Sin embargo, en el Perú, aún estamos debatiendo sobre si debimos o no cambiar el marco legal y sobre qué hacer para que las APP funcionen. Es necesario revisar qué pasó realmente con nuestras APP para aclarar el panorama y relanzarlas.
En términos simples las APP son todas las formas de cooperación público privada para financiar, desarrollar y operar proyectos de infraestructura y servicios públicos. Aunque existen formalmente desde el 2008, podemos decir que existieron -sin ese nombre- desde los 90 pues las normas de promoción de la inversión privada emitidas a principios de esa década incluyeron concesiones y otras modalidades diferentes a las privatizaciones.
El gráfico siguiente muestra la evolución de los mecanismos de APP [1]. Se señalan subrayados los hitos favorables y en cursiva los que no han ayudado mucho.
¿En qué momento..?
En varios momentos. Señalaremos solo los tres más importantes.
Un primer hito negativo fue el ingreso masivo de constructores (no operadores) como postores y adjudicatarios de procesos. Aunque los grupos constructores pueden establecer áreas o hasta empresas para las concesiones y APPs, tienen un incentivo natural a maximizar los beneficios de corto plazo y esto tiene consecuencias en los procesos. Este incentivo es aún mayor en las constructoras transnacionales que dominaron las APP a partir del año 20o4 [2].
Por tanto, salvo para proyectos viales y otros, en los que los grupos constructores también son operadores naturales de los proyectos, se debe privilegiar la participación de operadores y simplificar los procedimientos. Las concesiones en transmisión eléctrica por ejemplo funcionan bien desde hace décadas y más bien los cambios en el marco normativo complican en vez de ayudar. Entonces, es posible tener menos regulación, más flexibilidad y rapidez en APPs en energía, educación, salud, agua y saneamiento y otras, en los que los adjudicatarios son expertos en la industria y tienen incentivos asociados al largo plazo.
Otro hito negativo fue abrir, en el 2014, la posibilidad legal y luego aceptar y promover la presentación de iniciativas privadas cofinanciadas, sin planificación ni priorización y con cofinanciamiento casi generalizado del 100% en inversión y operación. Esto fue luego moderado con la publicación previa de necesidades de intervención. Pero las iniciativas privadas están ya desnaturalizadas. Es posible aprovechar la experiencia de las ventanas con publicación de necesidades de intervención para convocar iniciativas estatales en paquete. Es lo mismo y mucho más rápido. Y si se privilegia operadores, no es necesario desarrollar estudios a profundidad.
Un tercer factor negativo ha sido el énfasis del marco normativo en los procedimientos a partir del 2015. La buena intención de combatir los problemas (falta de planeamiento, saneamiento físico legal, corrupción, problemas de bancabilidad) con más procedimientos, informes y estudios dilata los proyectos. Además, hace poco accesibles los procesos a los gobiernos regionales y locales.
¿Qué hacemos?
El cuadro siguiente muestra algunos de los problemas problemas aún vigentes en las APP, los avances y las soluciones sugeridas.
Lo principal es tener presente que las APP no son un fin sino un medio y por lo tanto tienen sentido solo si impactan significativamente en el desarrollo económico y social. Para lograr eso tenemos que tener muchos y buenos procesos de APP. No bastan unos pocos buenos proyectos.
Colombia por ejemplo está avanzando mucho en los últimos años en procesos de APP y ya tiene una ventaja considerable respecto del Perú. Pronto esta ventaja se reflejará en productividad y competitividad.
[1] Un muy completo análisis de la evolución del marco normativo en APP hasta 2017 puede encontrarse en “Evolución del Marco Legal de las Concesiones y las Asociaciones Público-Privadas en el Perú”. Pierre Nalvarte, Derecho y Sociedad. 2017.
[2] En la primera versión del artículo se puso por error 2014.
[3] Se omitió esta precisión.