Apuntes sobre los Sistemas del Estado – 2da parte

03/01/2020

Por Karla Gaviño

1. INTRODUCCIÓN

El presente constituye la segunda parte del artículo “Apuntes sobre los Sistemas del Estado”, cuya primera entrega fue publicada en esta columna el 17.12.2019. Previamente, se abordaron los aspectos generales de los Sistemas del Estado y de los Sistemas Funcionales.

A continuación, revisaremos los aspectos generales de los Sistemas Administrativos.

2. DESARROLLO

• LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

De acuerdo a lo establecido por el artículo 46° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158 (en adelante, LOPE): “Los Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso”. En ese sentido, la finalidad central y común a todos los Sistemas Administrativos, es la regulación del manejo y uso de los recursos, entendiéndose por ello, que la LOPE contenga un listado taxativo de los Sistemas Administrativos, mientras que, los Sistemas Funcionales están orientados a asegurar el cumplimiento de las políticas públicas transversales a distintas Entidades, no encontrándose un listado de los mismos en la LOPE.

En el siguiente cuadro, podemos ver la relación de los Sistemas Administrativos y de sus rectores:

Al ser esta lista taxativa, para crear nuevos sistemas administrativos, se requerirá de una ley orgánica que modifique a la LOPE. Como se puede apreciar, estos Sistemas tienen a su rector en el Poder Ejecutivo, salvo por el Sistema de Control, cuyo rector es la Contraloría General de la República.

Asimismo, no deja de ser relevante destacar que de los 11, sean 6 los Sistemas Administrativos cuyo rector recae en alguna Dirección General del Ministerio de Economía y Finanzas, lo cual es comprensible si volvemos a la finalidad de este tipo de Sistemas: regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública. Ahora bien, los recursos a los que se refiere la LOPE pueden ser de distinta naturaleza (como en el caso del Sistema de Gestión de Recursos Humanos), mas resulta válido argumentar que la mayoría de éstos se encuentran concebidos en términos monetarios o económicos (financieros), por lo que reviste de importancia la participación del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante, MEF) incluso en aquellos donde no ejerce la rectoría, dado que sin la articulación con los 6 sistemas a cargo del MEF, resultaría sumamente complicado el adecuado desarrollo de los fines de mismos. Ejemplos de lo expuesto son el caso del Planeamiento Estratégico y del Sistema de Control, para los cuáles resultaría complejo el logro de sus objetivos si por ejemplo, el objetivos estratégicos  previstos en los instrumentos del Planeamiento, no se encuentran recogidos en la Programación Multianual de Inversiones del sistema administrativo de inversión pública (denominado, Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones – Invierte.pe), o si no se tiene una adecuada vinculación entre el InfoObras de la Contraloría, y el SIAF-SP y el Banco de Inversiones administrados por el MEF.

Un aspecto adicional a destacar, es la aprobación del más reciente de los Sistemas Administrativos, el Sistema Nacional de Abastecimiento, previsto en la LOPE desde el 2007, pero regulado a partir de setiembre del 2018 con la publicación del Decreto Legislativo 1439, y su posterior reglamento. Así, tardó al Poder Ejecutivo cerca de 11 años empezar la regulación de dicho Sistema, pese a que tanto legal como operativamente era conocida la necesidad de su implementación, hasta que finalmente fue creado y reglamentado en la gestión del anterior Ministro de Economía y Finanzas, Carlos Oliva. Dada la novedad del mismo es aún temprano para hablar de sus resultados, pero consideramos que su desarrollo tardío y su implementación, aun en proceso, son ejemplos de lo mucho que queda aún por resolver y articular en materia de los Sistemas Administrativos.

Volviendo a lo dispuesto en la LOPE para los Sistemas Administrativos, el artículo 46° agrega que: “(…) el Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Administrativos, aplicables a todas las entidades de la Administración Pública, independientemente de su nivel de gobierno y con arreglo a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Esta disposición no afecta la autonomía de los Organismos Constitucionales, con arreglo a la Constitución Política del Perú y a sus respectivas Leyes Orgánicas”.

Por ello, encontramos que los Sistemas Administrativos tienen en términos generales una aplicación transversal a distintas entidades públicas, que cuentan con operadores con funciones asignadas por las normas específicas de cada uno de ellos. No obstante, para el caso puntual de los rectores, adicionalmente a las funciones señaladas en las normas específicas de cada Sistema Administrativo, el artículo 47° de la LOPE, establece las “atribuciones” de éstos, señalando como sus “funciones o competencias” las siguientes:

Comentario aparte es la técnica legislativa empleada en la LOPE, que pareciera no distinguir entre atribuciones, competencias y funciones, pese a ser conceptualmente términos distintos. Sin perjuicio de ello, debemos entender que se trata de tareas a cargo del rector.

Por temas de espacio no entraremos en el detalle de cada una de estas tareas, pero sí resulta relevante mencionar brevemente la opinión vinculante que tiene cada rectores en materia de su Sistema Administrativo. Así, tanto los operadores como cualquier funcionario (o incluso privado que asesore en la materia a una Entidad), deberá siempre tomar en cuenta la opinión del rector, no siendo posible dejarla de lado para la aplicación de las disposiciones (técnicas y/o legales) del Sistema.

Asimismo, hacemos énfasis en la función de promoción del perfeccionamiento y simplificación permanente de los procesos del Sistema, toda vez que ello debería implicar una mirada tanto al interior del propio Sistema, como al exterior de éste en cuanto a su relación y articulación con los demás Sistemas del Estado y disposiciones legales en general. Así, consideramos que la articulación inter-sistémica es también consustancial al rol de los rectores, en el marco de una adecuada y moderna gestión pública.

3. CONCLUSIONES

3.1 La LOPE contempla una lista taxativa de los Sistemas Administrativos, de manera que para crear nuevos, se requerirá de una ley orgánica que la modifique, ello guarda estrecha relación con la finalidad que persiguen estos sistemas: regular la utilización de los recursos de las entidades de la administración pública.

3.2 Es importante destacar el rol del MEF en materia de lo Sistemas Administrativos, toda vez que de los 11, son 6 los que tienen a su rector en una Dirección General de dicho Ministerio, siendo esto comprensible si volvemos a la finalidad de este tipo de Sistemas.

3.3 El Sistema Nacional de Abastecimiento es el más reciente de los Sistemas Administrativos. Si bien se encuentra previsto en la LOPE desde el 2007, recién en el 2018 se publicó el Decreto Legislativo que dispone su creación. Esta demora, es un buen ejemplo de todo lo pendiente aún por avanzar y desarrollar en el marco de los Sistemas Administrativos.