Algunas propuestas en materia de descentralización
20/08/2020
Es evidente que el proceso de descentralización en nuestro país no ha estado generando los resultados esperados, lo cual se ha evidenciado aún más en el manejo de la actual crisis sanitaria producto de la Covid-19. De hecho, hemos tenido varios gobiernos regionales mostrando un manejo inadecuado de la crisis, en particular el de Arequipa, que ha obligado al Ministerio de Salud a intervenir en los hospitales regionales.
En primer lugar, varios gobiernos regionales no han cumplido con generar el desarrollo de sus respectivos departamentos, aun cuando existen importantes recursos para ello; lo cual muestra problemas de calidad de gasto al no ejecutarse debidamente el presupuesto asignado, no obstante las necesidades públicas existentes. Asimismo, existen autoridades regionales no solo cuestionadas, sino también procesadas penalmente, lo cual muestra que los mecanismos de control no están funcionando a nivel descentralizado.
Transferencia de competencias
Las atribuciones sectoriales de la Administración pública se encuentran distribuidas, de tal manera que las gerencias regionales respectivas se encargan de la tramitación de los procedimientos administrativos en tanto que los ministerios se encargan de definir las políticas sectoriales. Así, los actos administrativos que correspondan son suscritos con el gerente general regional y/o los gerentes regionales.
Ello opera en aplicación del principio de subsidiaridad, (que no debe confundirse con el principio homónimo que limita la actividad empresarial del Estado conforme lo dispuesto por el artículo 60 de la Constitución) por el cual los tres niveles de gobierno se relacionan entre sí, lo cual implica que el Gobierno que se encuentre más cerca de la población debe gozar de las respectivas competencias estatales necesarias para satisfacer sus necesidades.
Pero también es preciso tomar en cuenta el llamado criterio de selectividad y proporcionalidad , por el cual la transferencia de competencias tomará en cuenta la capacidad de gestión efectiva, que será determinada por un procedimiento con criterios técnicos y objetivos. A este procedimiento se le denomina acreditación y se encuentra regulado también por las respectivas normas legales.
Los beneficios de la transferencia de competencia son múltiples, pues permite que los Gobiernos regionales funcionen de manera autónoma, actúen más cerca de los ciudadanos, generen mayor eficiencia , no solo como entes autónomos sino además como los que aplican las políticas definidas por el Estado . Para ello es necesario que se generen los recursos para la tramitación de los procedimientos, de tal forma que se transfieran competencias con el financiamiento que se requiere para ejercerlas, pero también con las capacidades técnicas necesarias.
Además, la transferencia de competencias sectoriales asegura que los procedimientos administrativos concluyan sin que los administrados tengan que venir a la capital, con lo cual los respectivos procesos contenciosos administrativos que se inicien se tramitarán en el distrito judicial correspondiente, puesto que la vía administrativa se agota en la Administración pública regional , generando una suerte de descentralización judicial.
En este orden de ideas, es necesario revisar la transferencia de competencias efectuada a favor de los gobiernos regionales. Si bien en algunos casos se están ejerciendo adecuadamente, en especial aquellas que están relacionadas con el crecimiento económico y el fomento a la inversión, ello debe acompañarse con un real fortalecimiento de la capacidad de gasto, promoviendo la inversión a través de asociaciones público privadas y obras por impuestos, lo cual muchas veces no se verifica en la realidad.
Pero en otros varios casos dicho ejercicio adecuado de competencias no ocurre, siendo más bien que los Gobiernos Regionales se convierten en un serio obstáculo para el desarrollo económico y social de sus regiones y del país entero e incluso en un riesgo para el orden público. Así, a un ineficiente ejercicio de las atribuciones concedidas por la Constitución y la Ley se suman enfrentamientos con el Gobierno Nacional sin que existan medios adecuados para corregir dicha situación.
La intervención en los gobiernos regionales
Ahora bien, en las normas peruanas que regulan el proceso de descentralización no se encuentran establecidas la existencia de algún mecanismo de intervención del Gobierno Nacional en los Gobiernos regionales si es que estos perturbaran el ejercicio de las funciones del Estado o pongan en peligro la continuidad del Estado de Derecho, a diferencia de lo que ocurre en muchos otros países, incluso los federales.
La existencia de un mecanismo de intervención, debidamente regulado, podría constituir un dispositivo eficiente para corregir situaciones en las cuales los Gobiernos regionales generan situaciones conflictivas, en el contexto de un estado como el nuestro, que aún sigue siendo unitario. De hecho, el funcionamiento ineficiente de muchos de los Gobiernos regionales y los procesos penales iniciados contra diversas autoridades regionales nos muestran la necesidad de implantar más eficientes mecanismos de control.
Así, el mecanismo de la intervención existe ampliamente en estados federales donde el nivel de descentralización es más elevado. Por ejemplo, en Argentina se permite la intervención en las provincias ante situaciones serias, para garantizar la forma republicana de gobierno, defender la soberanía nacional y para tutelar a sus autoridades; lo cual puede admitir una amplia interpretación. De hecho, el mecanismo se ha empleado mucho en dicho país, en especial durante la primera mitad del siglo pasado .
En México existe una figura muy interesante que es la intervención del Senado cuando hayan desaparecido los poderes constitucionales de un estado . A su vez, una ley establece los supuestos aplicables para su empleo, que incluyen varias situaciones que podrían permitir una amplitud de intervenciones más allá de la interpretación literal del artículo constitucional .
En Brasil la autorización para la intervención en los gobiernos subnacionales, contenida en el artículo 34 de su constitución, es bastante amplia incluso en el citado texto, ya que incluye asuntos financieros y la necesidad de observar determinados principios constitucionales; la forma republicana, el sistema representativo, el régimen democrático, los derechos de la persona humana, la autonomía municipal, así como la rendición de cuentas de la Administración pública, directa e indirecta.
En la Constitución de España tenemos una importante facultad de intervención en las comunidades autónomas , conocida en general como coerción o coacción estatal , que el Gobierno había empleado por primera vez contra la Comunidad Autónoma de Cataluña, mecanismo que existe no obstante el amplio reconocimiento que la Constitución Española efectúa a las autonomías y su amplio bagaje de competencias y el sustento histórico de su existencia.
Esta propuesta de intervención en los gobiernos regionales podría ser muy eficiente, debiendo estar contenida de manera pertinente en la Constitución, para lo cual se requiere de una reforma constitucional. Asimismo, dicha facultad debe estar dotada de una regulación adecuada en la ley con la finalidad de impedir que el Gobierno Nacional la emplee de manera indebida para afectar la autonomía de los gobiernos regionales cuando ello no sea pertinente.
En estos casos finalmente no resulta pertinente el empleo de propuestas erróneas que se han discutido anteriormente en nuestro país, como son la censura por parte del Congreso, que más bien se debe emplear frente al Gobierno; ni tampoco se debió de prohibir la reelección inmediata de las autoridades regionales , que es efectivamente lo que ha ocurrido y que no ha generado los resultados esperados.
[1] Artículo 9 de la Ley N.º 27783, Ley de Bases de la Descentralización.
[2] Vid. POLASTRI, Rossana y ROJAS, Fernando – “Descentralización”. En: Perú: La oportunidad de un país diferente: próspero, equitativo y gobernable. Lima: Banco Mundial, 2006, p. 760 y ss.
[3] FINOT, Iván – “Descentralización, transferencias territoriales y desarrollo local”, en Revista de la Cepal, N.º 86. Santiago de Chile: Cepal, 2006, p. 31.
[4] Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo:
Artículo 10.- Competencia territorial
Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia, a elección del demandante, el Juez en lo contencioso administrativo del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuación materia de la demanda o el silencio administrativo.
[5] Constitución Argentina:
Artículo 6. El Gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores, y a requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición, o por invasión de otra provincia.
[6] BECERRA FERRER, Guillermo – “La intervención federal en las provincias en el derecho constitucional argentino”. En: Revista de Estudios Políticos, N.º 144. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1965, p. 153.
[7] Constitución de los Estados Unidos Mexicanos:
Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:
[…]
V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un Gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de Gobernador se hará por el Senado a propuesta en terna del Presidente de la República con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado, no podrá ser electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso.
[…].
[8] CARPIZO, Jorge – “Sistema federal mexicano”. En: Gaceta mexicana de Administración pública estatal y municipal. México: UNAM, 1972, p. 108 y ss.
[9] Constitución Española:
Artículo 155
1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.
2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.
[10] Sobre el particular: VÍRGALA FORURIA, Eduardo – “La coacción estatal del artículo 155 de la Constitución”. En: Revista Española de Derecho Constitucional N.º 73. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2005, p. 58 y ss. RIDAO MARTÍN, Joan – “La aplicación del artículo 155 de la Constitución a Cataluña. Un examen de su dudosa constitucionalidad”. En: Revista Vasca de Administración Pública, N.º 111. Bilbao: Instituto Vasco de Administración Pública, 2018, p. 172 y ss.
[11] Vid. RODRÍGUEZ CAMPOS, Rafael – “Gobiernos regionales y reformas constitucionales. Las propuestas políticamente correctas de los populistas”. En: Gaceta Constitucional & Procesal Constitucional, t. 79. Lima.Gaceta Jurídica, 2014, p. 237 y ss.