Los Mecanismos de Reforma de la Estructura del Estado: Una mirada al Caso Peruano

13/08/2024

El proceso de modernización de la gestión del Estado tiene como finalidad fundamental la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos. En ese marco, bajo la perspectiva organizacional, las acciones y procesos de reforma de la estructura del Estado constituyen un medio para adecuar la estructura del Estado, de modo tal que permita generar las condiciones para mejorar la calidad de los bienes, servicios y regulaciones en beneficio de las personas y la sociedad. Los mecanismos de reforma de la estructura del Estado se sustentan, entre otros, en los principios de eficiencia, orientación a resultados, especialidad e integración, capacidades operativas, no duplicidad de funciones y competencias y, fundamentalmente, en la necesidad de resolver una situación problemática con incidencia en la afectación de los derechos fundamentales de las personas.

Dentro de la diversas acciones y ámbitos en los que operan los procesos de reforma del Estado, se distinguen aquellas decisiones de política destinadas a producir cambios o impactos en la estructura del Estado, es decir, en sus organismos y unidades que lo conforman, lo que se denomina mecanismos de Reforma de la Estructura del Estado, los cuales tienen por objeto adecuar la organización y estructura del Estado a los fines públicos.

En el Estado peruano, bajo la perspectiva organizacional, son mecanismos de reforma que se utilizan para adecuar la estructura del Estado a los fines públicos y el logro de resultados, las acciones y procesos de creación, fusión, cambio de adscripción o dependencia y extinción de entidades públicas. Dentro de estas acciones de reforma, en algunos casos su aplicación implica una modificación constitucional para crear por ejemplo un organismo constitucionalmente autónomo o, como parte del proceso de descentralización, de una ley para la creación de municipalidades o, dentro del Poder Ejecutivo para crear ministerios a cargo de la conducción de un sector, organismos públicos ejecutores para la prestación de bienes y servicios o instancias funcionales como el caso de los programas para resolver problemas públicos específicos. En general las acciones de reforma de la estructura del Estado, según su tipo, se adoptan para resolver un problema público, para lo cual se requiera racionalizar la estructura del aparato estatal, mejorar el alineamiento de las intervenciones con los objetivos de política pública, dotar de ciertas autonomías e independencia funcional a ciertas instancias para mejorar el desempeño del Estado, entre otros.

El Poder Ejecutivo en ejercicio de atribuciones constitucionales conduce la política general de Gobierno, en dicho marco es el responsable de diseñar intervenciones públicas orientadas a garantizar los fines del Estado que generen condiciones para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y el desarrollo económico y social en el país. Para ello se soporta en un aparto estructural y organizacional que constituye el medio para la provisión de bienes y servicios y la producción normativa para la concreción de resultados y objetivos de política pública orientados a resolver problemas públicos y disminuir las brechas en beneficio de las personas y la sociedad. En dicho contexto, las acciones de creación, fusión, cambio de adscripción y dependencia y extinción de entidades e instancias en general constituyen medios de reforma del ámbito operacional para adecuar las estructura y organización del Estado a los fines públicos en garantía de los derechos fundamentales.

Gráfico 1: Mecanismos de reforma de la estructura

Fuente: Curso Reforma de la Estructura del Estado, Heber Cusma – EGPP/PUCP 2021

Para contextualizar el marco normativo que regula las acciones de reforma de la Estructura del Estado, conviene hacer alusión a las principales normas que han establecido los hitos más importantes para ordenar el funcionamiento del Estado y delimitar los roles en los tres niveles de gobierno.

El año 2002, se aprueba la Ley N° 27658, Ley marco de modernización de la gestión del Estado – LMMGE, la cual establece los principios y la base legal para iniciar el proceso de modernización de la gestión del Estado y, declara al Estado peruano en proceso de modernización en sus diferentes instancias, dependencias, entidades, organizaciones y procedimientos con la finalidad de mejorar la gestión pública y construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano. Plantea como objetivos alcanzar un Estado: al servicio de la ciudadanía, con canales efectivos de participación ciudadana, descentralizado y desconcentrado, transparente en su gestión, con servidores públicos calificados y adecuadamente remunerados y fiscalmente equilibrado.

En dicho contexto se aprueba la Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, que dispone que la descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. En esta línea, en julio del mismo año se aprueba la Ley N° 27783, Ley de bases de la descentralización, Ley orgánica que desarrolla el Capítulo de la Constitución Política sobre Descentralización, que regula la estructura y organización del Estado en forma democrática, descentralizada y desconcentrada, correspondiente al Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, así como las normas que regulan la descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal. En los siguientes años, en el marco de las leyes antes citadas, se aprobaron las leyes orgánicas del Poder Ejecutivo (nivel nacional) y de los gobiernos regionales y locales, las cuales establecen, entre otros la delimitación de funciones y competencias de los tres niveles de gobierno.

Como parte de la aproximación a las acciones de reforma de la estructura del Estado como medios para coadyuvar con el proceso de modernización del Estado, la LMMGE dispone que en el diseño y estructura de la Administración Pública deben regir los criterios de justificación de funciones y actividades, no duplicidad de funciones y el principio de especialidad que supone integrar las funciones y competencias afines. Para la concreción de dichos y fines y principios, instituye los mecanismos de reforma de la organización de las entidades y dependencias de la Administración Central, tales como la fusión, cambio de adscripción, cambio de dependencia y extinción de entidades del Poder Ejecutivo. Del mismo modo dicha norma y su reglamento disponen los requisitos y formalidad para la creación de entidades del Estado.

El año 2007 se aprueba la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – LOPE, la misma que establece los principios y las normas básicas de organización, competencias y funciones del Poder Ejecutivo, como parte del Gobierno Nacional; las funciones, atribuciones y facultades legales del Presidente de la República y del Consejo de Ministros; las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los Gobiernos Regionales y Locales; la naturaleza y requisitos de creación de Entidades Públicas y los Sistemas Administrativos que orientan la función pública, en el marco de la Constitución Política del Perú y la Ley de Bases de la Descentralización.

En concordancia con la LMMGE, dicha ley dispone[1] que por el principio de organización e integración las Entidades se organizan en un régimen jerarquizado y desconcentrado cuando corresponda, sobre la base de funciones y competencias afines, evitando la duplicidad y superposición de funciones. De otro lado, de una interpretación de la LOPE en concordancia con la LMMGE se desprende que en el caso de la creación de entidades el criterio que rige es el de necesidad de resolver un problema público, que incluye a aquellos problemas de gestión que impactan al propio Estado, como por ejemplo la creación de CEPLAN, que su creación responde a la necesidad de resolver un problema relativo a planificación estratégica, cuyo problema no tiene incidencia directa en las personas sino en las entidades públicas, a diferencia de un problema público que, es sentido estricto, afecta directamente a las personas y, que por su relevancia, el Estado se hace cargo de su solución como expresión de garantía de la defensa de la persona humana y el respecto de su dignidad como fin supremo de la sociedad y el Estado[2].

La LOPE, en la perspectiva de reforma del Poder Ejecutivo, da inicio a un proceso de reordenamiento de las entidades del Gobierno Nacional orientado a promover su modernización. Fija el marco general mediante el cual se ordena y regula a las entidades e instancias que se crean en el ámbito del Poder Ejecutivo, estableciendo una tipología de estas e incorporando reglas generales para su creación, fusión, cambio de adscripción y extinción/disolución. Así, a nivel del Poder Ejecutivo establece que son entidades e instancias del Poder Ejecutivo: i) la Presidencia; ii) el Consejo de Ministros; iii) los ministerios; iv) los organismos públicos adscritos a los ministerios; v) los programas y proyectos especiales; y, vi) las comisiones y grupos de trabajo; que son justamente sobre este tipo de entidades e instancias sobre las cuales opera las acciones de reforma de la estructura del Estado distintas a la acción de creación.

Si bien esta definición de tipos de entidades dentro del Poder Ejecutivo, con funciones, organizaciones y responsabilidades diferenciadas, ha contribuido a ordenar el organigrama de este poder del Estado; este organigrama aún resulta frondoso, en particular en lo que se refiere a instancias creadas, tales como las comisiones, grupos de trabajo, entre otras similares, que requieren de una revisión para emprender acciones de reforma urgentes. De otro lado, aún existen instancias que requieren ser revisadas a efectos de determinar la pertinencia de sus ubicaciones sectoriales y su grado de afinidad con las competencias y funciones y alineamiento de política con el sector y ministerio del cual dependen. Del mismo modo, se tiene una agenda pendiente por evaluar la continuidad de los organismos públicos ejecutores y de los programas y proyectos especiales y de otra instancias funcionales que tienen tiempo considerable de operación dentro de la estructura del Estado, a efectos de determinar si han resultado ser la alternativa más adecuada para resolver los problemas públicos y la implementación de políticas públicas que originaron su creación, así como determinar si su desempeño y resultados son los que esperan la ciudadanía y las personas que son objeto de sus intervenciones. Justamente, estas circunstancias y cuestiones de agenda pendiente cobran relevancia al momento de estudiar y aplicar los mecanismos de reforma, para adecuar la organización y estructura del Estado a los fines públicos.

De otro lado, de las normas antes glosadas se desprende que, con la finalidad de impulsar y promover el proceso de modernización del Estado, el Poder Ejecutivo se encuentra plenamente facultado para realizar una revisión constante de la estructura y funcionamiento de las entidades que lo conforman, con el objeto de garantizar y materializar con acciones concretas la construcción de un estado moderno y eficiente sobre la base de los principios y criterios que orientan el proceso de modernización de la estructura y organización del Estado; pudiendo utilizar para tales efectos en exclusividad las acciones de reforma de la estructura del Estado.

En resumen, se puede señalar que los mecanismos de reforma de la estructura del Estado se sustentan, entre otros, técnicamente en los principios de eficiencia, orientación a resultados, especialidad e integración, capacidades operativas, no duplicidad de funciones y competencias y, en esencia, en la necesidad de resolver una situación problemática que afecta o pone en riesgo el ejercicio pleno de los derechos fundamentales de las personas.

A continuación, se muestra el marco legal y reglamentario, así como las normas técnicas dictadas por el Rector de modernización que desarrollan y dan contenido a las acciones de reforma de la estructura del Estado.

Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado
Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
Reglamento del Sistema Administrativo de Modernización de la GP, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 123-2018-PCM.
Lineamientos de Organización del Estado – LOE, aprobados mediante el Decreto Supremo N° 054-2018-PCM y modificatorias.
Directiva que regula el sustento técnico y legal de proyectos normativos en materia de organización, estructura y funcionamiento del Estado, aprobada mediante Resolución de Secretaría de Gestión Pública N° 003-2018-PCM.
Directiva N° 001-2016-PCM-SGP para cambiar de adscripción un organismo público de un Sector a otro, aprobada mediante la Resolución Ministerial N° 076-2016-PCM.
Directiva sobre Lineamientos para implementar el proceso de fusión de entidades de la Administración Pública Central, aprobada mediante la Resolución Ministerial N° 084-2007-PCM.

Finalmente, a continuación, se incluye un gráfico con la definición de cada una de las acciones de reformar de la estructura del Estado:

Gráfico 2: Mecanismos de reforma de la estructura

Fuente: Curso Reforma de la Estructura del Estado, Heber Cusma – EGPP/PUCP 2021

[1] LOPE – numeral 1 del artículo V,

[2] Art. 1 de la Constitución Política del Perú.