Un pacto fiscal para Lima Metropolitana
7/9/2022
El próximo 2 de octubre el país elegirá nuevas autoridades locales. Los actuales candidatos vienen formulando diversas promesas. Lo que está en duda es sí contarán con los recursos necesarios para financiar sus ofertas electorales. En especial, en el caso de Lima Metropolitana.
A continuación, comentaremos de algunos aspectos relacionados con los ingresos de la Municipalidad Metropolita de Lima, así como de las municipalidades distritales de la capital.
Si revisamos cifras, los ingresos tributarios que percibe la Municipalidad Metropolitana de Lima – MML, sin considerar los saldos de balance, representaron entre el período el año 2010 a 2021, entre el 42% y 60% de sus ingresos anuales[1]. Las transferencias monetarias desde el gobierno nacional, alrededor del 20% (principalmente la proveniente del Fondo de Compensación Municipal). Las multas no tributarias (tránsito vehicular y otras infracciones administrativas), ascienden a cerca del 10% del total de sus ingresos. El porcentaje restante (10% y 20%) provienen de otras fuentes como endeudamiento e ingresos diversos.
Sus ingresos tributarios de ámbito distrital son el Impuesto Predial, Impuesto a los Juegos, Impuesto a los Espectáculos Públicos No Deportivos y la Tasa de Arbitrios Municipales son de ámbito distrital. Representan casi el 12% del total de sus ingresos. Para el ámbito provincial cuenta con el Impuesto de Alcabala y el Impuesto al Patrimonio Vehicular. La recaudación del primero es compartida con las Municipalidades Distritales en porcentajes iguales (50%), significando en los últimos años el 16% del total. En cuanto al segundo, su recaudación es exclusiva para la MML y representa en promedio 18% en los últimos años.
La eficacia en la recaudación de estos tributos es alta: para el año 2019 se recaudó el 91% de la deuda emitida. Es decir, la morosidad fue del 9%. Para el 2020 la efectividad cayó por efecto de la pandemia a 78%. Pero, el 2021 volvió a subir hasta 82%. Se estima para este año 2022 una eficacia entre 85% y 90%[2]. De acuerdo a estas cifras el margen para incrementar la recaudación es mínimo. Creer que con mayor fiscalización para ampliar base tributaria crecerá la recaudación, resulta equivocado. El Alcalde Jorge Muñoz al iniciar su mandato explicaba su estrategia para tener mayores ingresos: “Presión. Mucha presión tributaria. Pero no solamente con los mismos que siempre tributan sino hay que ampliar la base de datos”[3]. Como sabemos eso no ocurrió. Y no va ocurrir. Desconocía el Alcalde Muñoz que uno de los distritos más fiscalizados en materia tributaria es justamente el Cercado de Lima, por acción del SAT de Lima. El porcentaje de omisos o de evasión en los principales tributos es ínfimo.
Por esta razón, la MML ha venido recurriendo a préstamos para financiar sus inversiones públicas. Pero, esta vía de financiamiento también ya muestra cierto agotamiento. Hoy, la deuda total de la MML asciende a 1872 millones de soles[4]. Esta cifra supera el promedio del total de los ingresos anuales de los últimos 4 años de la MML que asciende a 1168 millones de soles, con lo que se incumpliría la Regla Fiscal del Saldo de Deuda Total. Pero, la MML está exceptuada de la misma por contar con un nivel de clasificación de riesgo vigente igual o superior a BBB+, extendida por dos empresas clasificadoras de riesgo[5], de acuerdo con el artículo 8 del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1275[6]. Aunque, no debe dejar de mencionarse que la agencia calificadora de riesgo Fitch Ratings rebajó, en octubre del año pasado, la calificación de la MML de BBB+ a BBB, y revisó sus perspectivas de calificación a ‘estable’ de ‘negativa’[7].
El último préstamo asumido por la MML se efectúo por la gestión del Alcalde Jorge Muñoz, ascendente a U$ 93 millones de dólares americanos y para financiar la ampliación del Metropolitano hasta el distrito de Carabayllo; siendo aprobado por el Decreto Supremo N° 114-2020-MEF[8], asumiéndose el pago de dieciséis cuotas semestrales, desde julio de 2023 hasta enero de 2031.
Por otro lado, en el período 2015 a 2018 el servicio de la deuda de la MML representó el 6% de su presupuesto de gasto. Para el período 2019 a 2022 se ha elevado a 11%. Y, a partir del 2023 el porcentaje seguirá incrementándose. Es decir, cada año, la MML deberá asignar mayores recursos a pagar deuda.
Respecto a las transferencias monetarias desde el Gobierno Nacional, la más permanente e importante es la proveniente del Fondo de Compensación Municipal, FONCOMUN. Este fondo se financia de la recaudación del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo, Impuesto al Rodaje e Impuesto a la Promoción Municipal – IPM. Este último se recauda junto al IGV y tiene una tasa del 2% (junto al IGV, suman 18%). En el período 2012 – 2021, la recaudación anual promedio del IPM en Lima Metropolitana ascendió a 3 mil millones de soles aproximadamente. Toda esa recaudación va al FONCOMUN. Pero, las municipalidades de Lima Metropolitana sólo recibieron cerca del 20% de dicho monto. Es decir, 600 millones de soles al año, en promedio, de los cuales 150 millones fueron para la MML, en su calidad de M. Provincial (el 4.5% de los 3 mil millones). Efectuando una comparación de municipalidades de otras regiones, en el caso del Cusco aportó al FONCOMUN cerca de 30 millones de soles, recibiendo sus municipalidades del fondo 350 millones anuales. Y en forma adicional por canon[9], más tres mil millones de soles adicionales. Dicho ingreso (canon) es casi inexistente para el caso de Lima Metropolitana.
Por otra parte, la MML recibe también transferencias monetarias discrecionales del G. Nacional, para inversiones puntuales. Pero, son eventuales. En el período 2010 a 2015 recibió en promedio 180 millones de soles anuales. Durante los años 2016 a 2018 éstas ascendieron a un total de 1150 millones, principalmente por los Juegos Panamericanos de Lima 2019[10]. Para los siguientes años se han reducido sustancialmente. El año 2021 ascendió solo a 1.3 millones de soles. Como se aprecia, no son ingresos permanentes y predecibles para la ciudad. Y están muy influenciado por la variable política y la relación que pueda entablar el alcalde de Lima con el presidente de la República.
De esta forma, es evidente que Lima Metropolitana tiene un problema de ingresos públicos para financiar las obras y servicios que una ciudad cercana a los diez millones de habitantes requiere.
Visto en retrospectiva, la MML nunca contó con ingresos importantes. A pesar de ello, durante la gestión del Alcalde Belmont (1990-1994) el gobierno de Alberto Fujimori le recortó importantes ingresos a través de la Ley de Tributación Municipal, aprobada por el Decreto Legislativo N° 776, especialmente proveniente del FONCOMUN e impuestos. Ante la crisis de recursos, el Alcalde Andrade (1995-2002) impulsó una reforma en la gestión tributaria de la MML[11] al crear el Servicio de Administración Tributaria de Lima en 1996, lo cual posibilitó obtener mayores ingresos propios. Esta reforma fue mantenida en la gestión del Alcalde Castañeda (2003-2010), y la usó para respaldar los préstamos que obtuvo para financiar su cartera de proyectos. La alcaldesa Villarán (2011-2014) y luego nuevamente Castañeda (2015-2018) y Jorge Muñoz (2019-2022), continuaron con la política de acceder a créditos para financiar la inversión pública de la MML. Pero, en la actualidad, esa opción ha llegado a una etapa de agotamiento: los ingresos tributarios ya son insuficientes para respaldar mayores créditos.
Con respecto a las municipalidades distritales de Lima Metropolitana hay dos aspectos por destacar. Primero, sus diferencias con las demás municipalidades del país; y, segundo, la fuerte desigualdad existente entre ellas.
Con relación al primer aspecto, en promedio, el 60% de los ingresos de las municipalidades distritales de Lima Metropolitana proviene de su propia recaudación tributaria, principalmente Impuesto Predial y Arbitrios Municipales. Incluso en algunas este porcentaje representa el 80%. En Contraposición, en las demás municipalidades distritales del país, su recaudación tributaria solo representa el 15% de sus ingresos, mientras el 85% provienen de transferencias desde el gobierno nacional (FONCOMUN, Canon, transferencias discrecionales, etc). Por el lado del gasto, las municipalidades de Lima Metropolitana solo pueden destinar el 27% de su presupuesto en inversión pública, mientras las demás municipalidades del país, el 61%. En las regiones de Ancash, Apurímac, Ayacucho y Cusco, el porcentaje bordea el 70% incluso.
En cuanto al segundo aspecto, la realidad refleja una desigual asignación de ingresos municipales. En Lima Metropolitana existen distritos que tienen un presupuesto por habitante 30 veces mayor respecto a otros (San Isidro vs San Juan de Lurigancho). En Santiago de Chile la mayor diferencia asciende a 7 veces (La Condes vs Puente Alto)[12]. Para evitar diferencias mayores, en Chile se establece que las municipalidades donde está concentrada la riqueza (como Las Condes), aporten parte importante de sus ingresos a un fondo para que sean redistribuidos a otras de menores recursos. De esta forma, el 65% del Impuesto Territorial (que afecta propiedad predial), 65% de la Patente Municipal (que afecta comercios), y 62.5% del permiso de circulación vehicular, que recauda el municipio de Las Condes es transferido para ser distribuido a favor de otros distritos de la ciudad, como es el caso de Puente Alto, el distrito de mayor población de Santiago y de Chile (600 mil habitantes).
En el Perú eso no sucede. Aquí persiste la idea que algunas municipalidades distritales administran mayores recursos que otras sólo porque hacen una mejor gestión recaudatoria o existe un mayor cumplimiento tributario por parte de sus contribuyentes. Eso es una media verdad. La riqueza del suelo urbano no está distribuida en forma uniforme en toda una ciudad, se concentra en determinados espacios. Y si nos encontramos frente a una ciudad con una alta fragmentación política y administrativa (como lo son Lima y Santiago), los distritos donde esté ubicada esa mayor riqueza serán los más favorecidos. Contar con mayores o menores ingresos no solo responde a una mejor o peor gestión recaudatoria, sino también con el diseño de asignación de ingresos sub nacionales. Asimismo, un esquema como el existente en Lima, provocará círculos virtuosos: por un lado, habrá distritos que cuenten con mayor presupuesto de inversión. Pero, por otro lado, también existirán círculos que generen pobreza, con distritos que cuenten con presupuestos de sobrevivencia. Existe pues la necesidad de equilibrar los recursos entre las municipalidades de Lima Metropolitana.
En función a lo expuesto, resulta necesario impulsar propuestas para fortalecer los ingresos de la MML, así como equilibrar los presupuestos de las municipalidades distritales de Lima Metropolitana. Hace falta que Lima Metropolitana tenga un pacto fiscal que le garantice a sus autoridades locales contar con los recursos necesarios para financiar la inversión pública que la ciudad requiere y los servicios públicos que sus habitantes necesitan. Una medida inmediata podría ser una mayor asignación del FONCOMUN. Otra, asignar mayores ingresos al fondo de inversión metropolitano provenientes del impuesto de alcabala y del impuesto predial recaudados a nivel distrital, priorizando con las municipalidades distritales los proyectos de inversión en la ciudad. Pero, ninguna propuesta funcionará si no va acompañada de una reforma en la propia gestión municipal. De nada valdrá asignar mayores recursos sino van acompañados de una mejor gestión. Necesitamos de autoridades locales que comprendan el reto que tienen por delante: la transformación del financiamiento y del gobierno de la ciudad.
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[1] Salvo el año 2017 donde solo representó alrededor del 30% debido a la mayor transferencia de recursos que recibió del gobierno nacional en razón de las obras viales para los Juegos Panamericanos de Lima 2019. En dicho año el total de transferencias ascendió a más 750 millones de soles.
[2] Ver Memoria del SAT de Lima del año 2021 (http://www.sat.gob.pe/transparenciav2/datosgenerales/pdf/memoria-anual-2021.pdf)
[3] Entrevista al Alcalde Jorge Muñoz. Revista Caretas, enero de 2019.
[4] Ver Informe Anual de Evaluación de Cumplimiento de Reglas Fiscales de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales al 2021, publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas en mayo último.
[5] Class & Asociados S.A. y Pacific Credit Rating S.A.C. que le otorgan, cada una, la calificación AA con perspectiva estable.
[6] Aprueba el marco de responsabilidad y transparencia fiscal de los gobiernos regionales y locales.
[7] Diario Gestión, versión digital del 22 de octubre de 2021 (https://gestion.pe/economia/fitch-rebaja-calificacion-de-municipalidad-de-lima-y-essalud-a-bbb-noticia/).
[8] Publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de mayo de 2020-
[9] Cifras del 2021, fuente Transparencia Económica del MEF.
[10] Y durante los gobiernos del Alcalde Luis Castañeda y del Presidente Alan García.
[11] Reforma Liderada por Luis Arias Minaya, José Arista, Carlos Castillo, entre otros. Reformas de este tipo posteriormente se siguieron en Piura, Trujillo, Huancayo, Tarapoto, Ica y Ayacucho.
[12] Ver en https://www.24horas.cl/data/hasta-siete-veces-mas-dinero-por-habitante-la-enorme-diferencia-en-los-presupuestos-de-las-municipalidades-en-chile-3556524