Serie – Sistemas Administrativos del Estado 2: Comentarios generales al Sistema Nacional de Abastecimiento – 2da Parte

04/06/2020

Por Karla Gaviño

1. INTRODUCCIÓN

El presente constituye la 2da parte del artículo “Sistemas Administrativos del Estado 2: Comentarios generales al Sistema Nacional de Abastecimiento”, cuya primera parte publicada previamente en la presente columna [1], contiene un análisis de los antecedentes, definición y ámbito de aplicación de referido Sistema. A continuación analizaremos las funciones de los órganos que lo conforman y sus principales retos. Para este último aspecto, se entrevistó al Dr. Luis Mijail Vizcarra Llanos, quien lideró el equipo técnico encargado de la elaboración de las normas del Sistema Nacional de Abastecimiento, a quien le agradezco por su gentileza y valiosos aportes [2].

2. DESARROLLO

2.1. ÓRGANOS DEL SISTEMA Y SUS PRINCIPALES FUNCIONES

Conforme a lo dispuesto por el Decreto Legislativo N° 1439 y su Reglamento, el SNA se encuentra integrado por la Dirección General de Abastecimiento (DGA) del Ministerio de Economía y Finanzas, el Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado (OSCE), la Central de Compras Públicas (PERÚ COMPRAS) y las Áreas involucradas en la gestión de la Cadena de Abastecimiento. En el siguiente cuadro se muestran sus principales funciones según las normas del SNA:

2.2. PRINCIPALES RETOS ACTUALES

A nuestro criterio destacan 3 retos principales de SNA: a) la articulación, tanto al interior del SNA (entre las etapas de la propia Cadena de Abastecimiento), como con otros Sistemas; b) la Integración Informática del Sistema, y c) el Fortalecimiento del capital humano a lo largo de la Cadena de Abastecimiento.

a) Articulación

Normalmente, el engranaje de procesos en la Administración Pública, la comunicación entre los órganos de una Entidad y entre las distintas Entidades, supone un reto constante que usualmente va acompañado de rigurosos formalismos para cautelar las responsabilidades ante las acciones de control o revisiones de órganos fiscalizadores, buscando disminuir los escenarios de discrecionalidad de la Administración Pública y los espacios de corrupción. Ello, a su vez, suele castigar la eficiencia de los procesos.

Los servidores civiles, incluso dotados con las mejores intenciones, pueden revestir sus procesos de sellos, formatos y papeles, al punto que el objetivo principal a cautelar (aquello para lo cual se creó el proceso), queda relegado, postergado para una “siguiente etapa de implementación”, traspapelado literalmente. Esta realidad del quehacer cotidiano de cualquier Entidad Pública, se repite también en los Sistemas del Estado, tanto a nivel interno del propio Sistema (que, al ser transversal, abarca a varias Entidades Públicas), como a nivel externo en términos de su articulación con los demás Sistemas. El SNA, al ser el más nuevo de los Sistemas Administrativos y estar aún en proceso de implementación, afronta el gran reto de la articulación, tanto a lo largo de la Cadena de Abastecimiento (CA), como con los demás Sistemas. Sobre esto último, es propio del proceder público, esperar a que los nuevos Sistemas o procesos se adecuen a los más “antiguos” o más difundidos, por lo que el SNA requerirá de un mayor esfuerzo para lograr efectividad en el acercamiento y la articulación. A esto se suma la confusión del Sistema con las reglas para las contrataciones o compras públicas, que si bien forman parte de la Cadena de Abastecimiento, no constituyen la totalidad del mismo. Por ello, la rectoría del Sistema recae en la DGA del MEF, y no en el OSCE ni en PERÚ COMPRAS.

Sobre el particular, Luis Mijail Vizcarra Llanos, coincide en considerar a la falta de articulación como un reto principal del Sistema Nacional de Abastecimiento. Agrega que tradicionalmente se pensaba que el SNA consiste básicamente en las compras públicas y en las reglas para la contratación, sin incluir aspectos como porqué compramos ni a dónde llevamos lo comprado (dónde lo almacenamos y bajo qué condiciones). Es decir, faltaba una adecuada determinación del objetivo último del abastecimiento, para los cuáles la programación, las compras, el transporte de los bienes, su catalogación y almacenamiento, son herramientas necesarias. Frente a ello, el SNA busca organizar y vincular la catalogación (lo que necesito para abastecerme), con la programación (planificar bien cuándo requiero el abastecimiento).

Concluye Vizcarra Llanos, señalando que para estos fines, no solo es necesario el cuadro de necesidades de abastecimiento, sino también la inclusión del mantenimiento, la distribución, el transporte y las condiciones de los almacenes (estándares de calidad) que se deben cumplir. Así, por ejemplo, para responder la pregunta “¿Qué hacer para que un lote de textos escolares, llegue en una fecha determinada a un colegio público determinado?, se debe contar con claridad sobre cuántos textos se requieren, qué transporte se utilizará (lo que incluye cómo transportarlo y como contratarlo), cuáles son los planes de aseguramiento de bienes públicos y, con esta planificación, recién proceder a realizar las compras en los momentos previamente identificados. En el caso de productos que requieran de almacenamiento, es importante la revisión previa de los almacenes, sobre todo porque el Estado no cuenta con espacios adecuados. Toda esta articulación es a la interna de la Cadena.

Respecto de la articulación externa del SNA con los otros Sistemas, Vizcarra Llanos, precisa que: “Debe articularse con el Presupuesto Público, las Inversiones Públicas, la Tesorería y Contabilidad. Porque si planifiqué lo que necesito, tiene que estar presupuestado; incluido en la Programación Multianual de Inversiones (porque son insumos para cumplir los objetivos); vinculado con CEPLAN (también por estos objetivos); vinculado con el Sistema de Contabilidad, porque este patrimonio tiene que estar reflejado en los estados financieros; y, vinculado con el Sistema de Tesorería, por los pagos”. Así, el especialista considera que “El Abastecimiento está al medio de los Sistemas, desde la planificación hasta el pago. Inclusive, existen normas de otros Sistemas que regulan materias del Abastecimiento, pues ante el vacío y la necesidad de su regulación para el logro de sus propios procesos y objetivos, empezaron a emitir estas disposiciones”.

b) Integración Informática del Sistema

Un segundo tema, es la integración informática del Sistema. Este aspecto es considerado clave por el ex Ministro de Economía y Finanzas, Carlos Oliva, para quien la informatización es necesaria si queremos que todo el control logístico este sistematizado, y afirma que: “Así como tenemos el SIAF, existe el SIGA que es el Sistema Integrado de Gestión Administrativa, al cual no se le da la importancia necesaria. El SIGA existe hace muchos años, pero muchos funcionarios no saben utilizarlo aún, por lo que la idea es tener un SIGA que sea potente en donde puedas entrar desde tu computadora y hacer el track de dónde está la carpeta que compraste, en qué almacén, cuándo entró y cuándo salió” [3].

Asimismo, Vizcarra Llanos señala que una plataforma informática es urgente y necesaria, porque permitirá conocer el estado real de todo el problema. Precisa que actualmente, existen los catálogos del OSCE, del MINSA y de las Fuerzas Armadas, que brindan información en atención a sus propios objetivos, pero no para los objetivos del Sistema de Abastecimiento en su totalidad, a lo largo del país. Agrega el especialista que: “Por eso, cuando se pide información de cuánto se ha comprado de tal medicamento o de cuántos medicamentos hay en el país, la información está dispersa. Se puede ver lo que hay en el SEACE y sacar una idea, pero las donaciones a ESSALD no están ahí, tampoco lo que transfiere la OMS que están en el catálogo del MINSA. No es fácil saber cuántos medicamentos de un tipo determinado ha comprado el estado o recibido, porque se compran y/o se registran por distintas vías, y se cataloga de distintas formas”.  Para Vizcarra Llanos, la catalogación permitirá saber cómo se abastece el país y qué le están entregando, de dónde provino, quién lo trabajó, cómo se fabricó, todo lo cual es importante tanto para el manejo y previsión presupuestaria, como para conocer de qué manera el Estado se abastece. El catálogo único, debería ser la puerta de entrada para el Abastecimiento, que se debe alimentar con información proveniente del presupuesto para conocer los costos aproximados de lo que el Estado compra y, a nivel contable, darle insumos que permitan conocer la transabilidad de lo que se está pagando, siempre que se cuente con la cuenta única de la nación.

A manera de ejemplo, el especialista señala que todas las donaciones de pruebas moleculares para el COVID-19, pasan por el Sistema de Contabilidad pero no por los Sistemas de Tesorería y Abastecimiento, porque no se pagan y no se compran, respectivamente. Con lo cual se tiene el dato de lo comprado, pero no de lo donado, y por lo tanto la totalidad de estas pruebas no está registrada en un sistema informático de forma integral.

Lo expuesto, nos lleva a concluir la urgencia de desarrollar el catálogo único, lo cual permitirá responder las preguntas sobre ¿Cómo saber o cómo analizar cuánto se tiene en productos comprados y/o donados? Y más aún ¿Cuántos productos más se necesitan?.  Este catálogo único también puede llevar a reducir los espacios de corrupción en el manejo de los insumos, pues cada producto ingresa con un código, el cual se mantiene a lo largo de toda la Cadena de Abastecimiento, e inclusive, en su interacción con los otros Sistemas. Al respecto, Vizcarra Llanos comenta que muchos productos por su naturaleza son consumibles, lo cual supone también un reto para el SNA en las condiciones actuales, señala como ejemplo que si se compran o reciben 100 vacunas, y solo se reparten 60, las otras 40 no serían fácilmente ubicadas porque no se encuentran registradas. “La informatización y codificación informática, permitirá a los ciudadanos y al público en general conocer con un click, en cuál hospital se encuentra tal o cual producto”, puntualiza el especialista.

c) Fortalecimiento del capital humano

Un tercer tema, es el fortalecimiento del capital humano a lo largo de toda la cadena de abastecimiento. Resulta comprensible que tratándose de un nuevo Sistema, con nuevas reglas y nuevos actores, sea éste un factor a desarrollar, siendo para ello sumamente importante las capacitaciones que pueda dar la DGA del MEF en su calidad de rector del Sistema, inclusive con la participación de otros rectores a fin de explicar articuladamente el engranaje de la Cadena de Abastecimiento con los demás Sistemas del Estado, también resulta relevante la emisión y difusión de Guías orientadoras en distintos formatos (documentos escritos, videos explicativos, etc).

Este aspecto es también considerado como un punto clave por Carlos Oliva, para quien son pocos los funcionarios que conocen el manejo del SNA, y afirma que “(…) es justo ahí donde cobra importancia la capacidad y los conocimientos técnicos y operativos del personal que se desempeña en el área de abastecimiento” [4].

De similar impresión es Vizcarra Llanos, para quien a lo largo de la Cadena de Abastecimiento se debe prever de antemano el recurso humano que se necesita, y contratarlo para atender la necesidad.

Finalmente, el actual contexto de confinamiento en el marco del COVID-19 puede suponer un reto adicional para capacitar a los servidores civiles a lo largo del país, pero no debe considerarse una limitante. El Estado no debe sentir a las aplicaciones informáticas, a las video conferencias, o a las charlas grabadas y difundidas por redes sociales o aulas virtuales, como formas lejanas de capacitación e interacción con los servidores civiles, por el contrario, serán parte de la llamada “nueva normalidad” a la que debe desde ya adaptarse, junto con el trabajo remoto. Asimismo, consideramos que las Oficinas Generales de Abastecimiento o áreas similares, constituyen un espacio importante para la ubicación de Gerentes Públicos o personal capacitado en gestión pública y sistemas del Estado.

3. CONCLUSIONES

3.1 El SNA es el más nuevo de los 11 Sistemas Administrativos del Estado, pues si bien se encuentra previsto en la LOPE desde su publicación, recién en el 2018 se expidió el Decreto Legislativo N° 1439 que lo regula como Sistema, siendo reglamentado en el 2019.

3.2 Son órganos del SNA, la Dirección General de Abastecimiento del MEF (rector del Sistema), el OSCE, PERUCOMPRAS y las Áreas involucradas en la gestión de la cadena de abastecimiento. Este es un sistema transversal de aplicación a las diversas Entidades y Empresas Públicas del Estado.

3.3 Actualmente, los 3 principales retos del SNA: i) La articulación, tanto de los distintos procesos de la Cadena de Abastecimiento, como del SNA con los demás Sistemas del Estado; ii) la integración informática del Sistema; y, iii) el fortalecimiento del capital humano.

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[1] Ver Sistemas Administrativos del Estado 2: Comentarios generales al Sistema Nacional de Abastecimiento – Parte 1

[2] La autora desea agradecer al Dr. Luis Mijail Vizcarra Llanos, Ex Director de Adquisiciones de la Dirección General de Abastecimiento del Ministerio de Economía y Finanzas, profesor de la Pontificia Universidad Católica del Perú, por su valioso apoyo para la elaboración del presente artículo. Las opiniones vertidas por la autora a lo largo del artículo, son efectuadas a título personal.

[3] Carlos Oliva Neyra, Entrevista en la Revista Gestión Pública & Control. N° 1, Editorial Gaceta Jurídica. Enero 2020. Pág. 12.

[4] Idem.