Ordenamiento territorial: una oportunidad dentro de la adversidad

30/04/2020

La situación de emergencia ocasionada por el Covid-19 ha revelado, con la mayor de las crudezas, los grandes problemas que como país veníamos arrastrando en los últimos 30 años, periodo en el cual se combinó un crecimiento macroeconómico irrefutable a la par de la profundización de serias dificultades como el incremento de la informalidad, enormes desigualdades sociales, centralismo, baja inversión en educación y salud, entre otras.

Pero un fenómeno que ha llamado poderosamente la atención en los últimos días ha sido, sin duda alguna, el de los “caminantes”; el flujo migratorio de decenas de miles de personas que desde Lima se están desplazando a sus diferentes regiones de origen, no importándoles las enormes distancias ni el riesgo que conlleva para sus vidas, más aún con las inevitables aglomeraciones que facilitan en mayor medida el contagio del coronavirus.

Y aunque a estas alturas ya resulta una perogrullada afirmar que muchos de nuestros compatriotas tuvieron que dejar sus pueblos de origen para migrar y encontrar en Lima -y en algunas capitales de departamento- más y mejores oportunidades de progreso (acceso a una mejor educación, salud, trabajo, ingresos, etc.) oportunidades negadas en sus lugares de origen; no está demás reflexionar sobre 3 factores que explican el drama de los caminantes señalado en el párrafo anterior: (i) las diferentes dimensiones del centralismo persistente (más económico que político), (ii) la deficiente descentralización y (iii) la casi nula aplicación del enfoque de ordenamiento territorial en la regionalización experimentada en las ultimas 2 décadas. Ordenamiento territorial que en un escenario post cuarentena Covid-19 será de vital importancia.

Acerca del centralismo basta mencionar algunos datos, como que Lima Metropolitana, según el último censo del año 2017, alberga a 1 de cada 3 peruanos [1], (situación agudizada con la migración venezolana), más de la mitad de la industria y las Mipymes [2] de todo el Perú se encuentran en Lima, seguido muy lejos por Arequipa y La Libertad con el 5.6% y el 5.3% respectivamente, lo que por consiguiente trae que haya más empleo (formal e informal, dependiente o independiente) y mejores ingresos en la ciudad capital.

El inconcluso y, en algunos casos, fallido proceso de descentralización que, no siguió sus lineamientos originales que eran la conformación de macrorregiones que agrupen 2 o más departamentos colindantes según sus articulaciones económicas, sociales y culturales, ha presentado además otros inconvenientes como los bajos niveles de ejecución presupuestal, corrupción de autoridades y deficientes gestiones en los gobiernos regionales y locales. Aunque en el plano político se han dado considerables avances en las autonomías administrativas de las regiones que le han posibilitado tener mayores competencias, persiste el hecho que más del 70% [3] del Presupuesto General de la Republica sigue en manos del Gobierno Nacional, con solo el 11% para los Gobiernos Locales y el 17% para los Gobiernos Regionales.

Por último, la falta de una real aplicación del enfoque de Ordenamiento Territorial (OT) en los planes de desarrollo regionales y locales ha provocado que las ciudades crezcan sin control y las actividades económicas y productivas estén disociadas de las potencialidades y capacidades de los usos territoriales. Demás está decir que incluso desde el mismo Gobierno Central no se le ha dado la debida importancia al OT, no existiendo dentro de la estructura de la administración pública, una entidad especializada en el tema que lo aborde de una manera integral [4] y no figurando tampoco en la Visión del Perú al 2050.

Entendiendo el ordenamiento territorial como una herramienta practica para el uso del territorio en función del fortalecimiento de las dinámicas y flujos económicos y sociales (Hurtado, PRODIG 2012) debemos entender que la adversidad del coronavirus está trayendo a su vez la oportunidad de que los 3 niveles de gobierno apliquen el enfoque del OT a propósito de los intensos flujos migratorios desatados en los últimos días que van a reconfigurar los encadenamientos productivas regionales e interregionales. Para esto se pueden plantear las siguientes estrategias a nivel de Lima Metropolitana, de las regiones y de todo el país en su conjunto.

En Lima Metropolitana se debe reforzar la visión de ciudad policentrica con Lima Norte, Lima Sur y Lima Este reforzando sus dinámicas sociales y económicas con mayor presencia de las instituciones públicas (p.e. mas Módulos de Atención al Ciudadano – MAC) y la generación de nuevos polos de desarrollo productivo con la creación de Smart cities y parques industriales, lo que tendría además como efecto positivo la disminución del movimiento de cientos de miles de limeños, desde la periferia hacia las zonas céntricas, en colapsados sistemas de transporte (los hacinamientos del Metropolitano y el Tren Eléctrico ya deben ser forzosamente cosas del pasado si queremos sobrevivir al coronavirus) posibilitando la creación de nuevos sistemas de articulación vial de distancias más cortas (p.e. ciclovias) y más seguras en esta situación de pandemia.

En el caso de las regiones, provincias y distritos del interior del país, el trabajo es más arduo puesto que la llegada de miles de compatriotas provenientes de Lima y de algunas capitales departamentales, previo “traslado seguro”, cuarentena y aislamiento de personas potencialmente enfermas, va a venir acompañado de un pedido de apoyo en la estabilización económica y social para los retornantes a fin de posibilitar su reinserción laboral en sus comunidades. La reactivación productiva de estos territorios debe venir acompañada de una identificación de los actores con los que se va a construir gobernabilidad y gobernanza en los territorios, una agresiva política de promoción de la zonificación, elaboración de planes de ordenamiento territorial, delimitación de Zonas de Especialización Productiva (ZEP), fomento de la articulación territorial y vial e impulso a los clusters y cadenas productivas regionales e interregionales. Todo esto sin olvidar las lecciones aprendidas de algunas experiencias fallidas que no lograron sus objetivos como FORSUR (después del terremoto de Pisco en el 2007) y la Reconstrucción con Cambios (después del Fenómeno del Niño en el norte peruano en el 2017).

Finalmente viendo al Perú en conjunto, el ordenamiento territorial nos debe llevar a una visión de país policentrico que rompa el centralismo económico y social de Lima, desarrollando ciudades estratégicas que hayan alcanzado importantes posicionamientos en los índices de competitividad regional como Moquegua, Tarapoto, entre otras. El hecho de que con el proceso de regionalización recargado desde el 2002, en el Perú no se hayan generado polos de desarrollo en ciudades diferentes a la capital, revela los límites y el fiasco de la descentralización de los últimos años. No se ha podido repetir en nuestro país los casos de otros países de la región como Colombia que tiene en Medellin o Cali, poderosas alternativas a su capital Bogota; o Brasil con Sao Paulo y Rio de Janeiro como ciudades más importantes, incluso, que la misma capital Brasilia. Países que cuentan con ciudades que no tienen nada que envidiarle en salud, educación, empleo y producción a sus respectivas capitales.

Claro está, que todo esto es más fácil decirlo que llevarlo a la práctica, pero ha sido necesario que nos caiga encima una pandemia global como el Covid-19 para salir de nuestra zona de conformismo, para ver que en efecto el “rey va desnudo [5]” y no tener otra alternativa que trabajar seria y disruptivamente el enfoque territorial en la descentralización, instrumento que muchas veces ha sido incomprendido e infravalorado por el Gobierno Nacional y a veces politizado y desperdiciado por los Gobiernos Regionales y Locales, pero que ahora nos toca dimensionar y aprovechar para una mejor toma de decisiones, a fin de tener un país más desarrollado, prospero, equitativo y con oportunidades para todos, de cara al Bicentenario del 2021.

*Artículo escrito en el preciso momento en el que cientos de miles de peruanos siguen caminando rumbo a sus lugares de origen.

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[1] Resultados del Censo Nacional 2017 (INEI) http://censo2017.inei.gob.pe/resultados-definitivos-de-los-censos-nacionales-2017/

[2] La Mipyme en cifras 2017 (PRODUCE) http://ogeiee.produce.gob.pe/index.php/shortcode/oee-documentos-publicaciones/publicaciones-anuales/item/829-las-mipyme-en-cifras-2017

[3] Consulta amigable del SIAF http://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx

[4] En la PCM existe una Secretaria de Demarcación y Organización Territorial y en el MINAM está la Dirección General de Ordenamiento Territorial Ambiental

[5] Cuento infantil donde se demuestra que no tiene que ser verdad lo que todo el mundo piensa que es verdad.