La Inversión Pública en 2019
02/01/2020
La inversión pública puede dinamizar la economía en cada territorio, generar empleo, mejorar ingresos, demandar servicios a proveedores locales; pero no sólo eso: Además, puede dinamizar la inversión privada, orientar las decisiones de los agentes económicos, y ser un soporte para el crecimiento sostenible.
Inversión General: Por cuarto año, se dejó de ejecutar en 2019 la tercera parte del presupuesto y en 2016-2019 el equivalente a dos años
En la actualidad, la inversión pública está débil y muestra pobres resultados: En 2019, se ejecutó 66% del presupuesto disponible, por cuarto año consecutivo. El gobierno anterior terminó ejecutando 78% en 2015, y el gobierno actual ha ejecutado 68% en 2016, 67% en 2017, 65% en 2018 y 66% en 2019. En 4 años, dejó de ejecutarse S/ 60,000 millones, o sea el equivalente a 2 años de inversión.
Algunas explicaciones:
1) Se pasó de un SNIP perfectible pero fuerte a un Invierte.pe debilitado y aún por mejorar.
2) Se pasó de tener 2 ministros de economía en 5 años a tener 6 ministros en 40 meses, además de dos presidentes.
3) Se sufrió nuevamente con la transición regional y local, pues no se repitió la estrategia de 2015 (en que el país ejecutó 78% y los GORE, 80%).
4) Se cambió prioridades y funcionarios: Cultura, con 9 ministros en 40 meses, fue el primero en 2015 (99,6%) y el penúltimo en 2019 (59,1%).
Ejecución de inversiones: Por cuarto año, Invierte.pe ha dejado de promover la articulación entre sistemas administrativos
No hay un trabajo articulado entre los sistemas administrativos, pues cada uno ejerce su rectoría sin considerar que los funcionarios deben seguir a todos los sistemas administrativos y muchas veces se aplican criterios no uniformes. Esto afecta inicialmente la programación, pero finalmente también la ejecución.
Algunas tareas pendientes:
1) Faltan indicadores y parámetros específicos para los gobiernos regionales y locales, labor a cargo de las OMPI Sectoriales, con el MEF y CEPLAN.
2) Falta precisar la interpretación de las decisiones en recuperación (proyecto), rehabilitación (IOARR) y mantenimiento (gasto).
3) Falta uniformar la interpretación de activos entre Invierte.pe (estratégicos con IOARR), presupuesto (otros gastos de capital) y Contabilidad.
4) Se debe evaluar la necesidad de ampliar el financiamiento de IOARR con recursos determinados del canon de los gobiernos regionales y locales.
Reformas institucionales: La inversión pública es trasversal y requiere que otros sistemas administrativos también se perfeccionen
En el pasado, hubo dos procesos de mejora exitosos en el SNIP (2009 y 2012), los cuales se basaron en mejoras internas que no fueron acompañadas de igual forma por los otros sistemas administrativos, con lo que se daba fortaleza y sostenibilidad a las fases del proyecto, hoy de la inversión.
Algunas ideas a considerar:
1) El presupuesto institucional es el reflejo de las prioridades, pero no es el reflejo de la ejecutabillidad. El PMI debe dar origen al PMP y no al revés.
2) En la fase de ejecución, nos enfrentamos a los títulos habilitantes, algunos de los cuales tienen procesos particulares y justificación presupuestal.
3) El sistema de contrataciones tiene procesos aún por mejorar, y necesita actualizarse a las mejores prácticas que ya el país viene incorporando.
4) La CGR debe actuar mejor, pues conoce las modificaciones diarias a los proyectos y ha aprobado todos los adicionales que hoy se cuestionan.
Fortalecimiento de capacidades: Los resultados los alcanzan las entidades, las cuales están conformadas por personas
El cambio de autoridades ocasiona el cambio de todas las “P” (prioridades, planes, proyectos, presupuestos, profesionales), lo cual genera inestabilidad en las organizaciones y pérdida de la “memoria institucional”. Hay insuficiencia en conocimientos (frecuentes cambios conceptuales o interpretativos en normas), habilidades (falta de práctica o entrenamiento) y actitudes (falta de compromiso institucional o falta de decisión por el accionar errado de Contraloría y Fiscalía).
Algunas sugerencias:
1) Capacitación y asistencia técnica permanente, pues suponer que ya se instalaron las capacidades no es cierto a la luz de los resultados.
2) Intercambio de experiencias, donde algunas entidades que ya avanzaron podrían compartir sus procesos con otras que lo requieran.
3) Pasantías y capacitaciones en servicio, pues en ocasiones es fundamental conocer el proceso desde adentro para luego aplicarlo directamente.
4) Gestión del conocimiento, para documentar los avances, y que cada transición no signifique un inicio difícil e incierto como en el pasado.
Seguimiento a la ejecución: Hay resultados inaceptables que deben revertirse, entre los tres niveles de gobierno
El presupuesto debe asignarse al cumplimiento de ciertas reglas como un comité de inversiones presidido por la autoridad (lo político de la mano de lo técnico), participación plena de las unidades orgánicas (algunas ejecutoras desconocen su propio presupuesto), ejecutabilidad y capacidad profesional. Se debe mejorar la programación, así como la estimación de plazos, metas e incentivos.
Algunas cifras del 2019 para olvidar:
1) Se ha perdido lo ganado
Hace 10 años, el SNIP inició una mejora de 25 puntos (de 53% en 2008 a 78% en 2015). Entre 2016 y 2019, se perdió la mitad de esa mejora, pues se ha ejecutado 66% y se ha dejado de ejecutar S/ 60,000 millones.
2) El GN de 90% a 76%
Los Sectores pasaron de ejecutar 54% en 2008 a 80% en 2009, y nunca bajaron de ese nivel, llegando a 90% en 2015. Luego, la ejecución del Gobierno Nacional se ha mantenido debajo de 80% (76% en 2019).
3) Sectores clave en problemas
La ejecución de algunos sectores clave es baja. Aunque Educación y Salud llegaron a casi 75%, otros como Agricultura y Vivienda están casi en 66%.
4) Buenos fiscalizadores, malos ejecutores
Algunas entidades autónomas no ejecutan su presupuesto. Por ejemplo, Contraloría no llegó a la mitad (47%) y el Congreso quedó en cero (0,4%).
5) Problemas territoriales
Por territorio, considerando los tres niveles de gobierno, se ve problemas serios de eficacia en Lambayeque, Ancash, Arequipa y Ayacucho.
6) Mal inicio regional y local
Los GR y GL tienen dos tercios de la inversión, pero llegaron a 60% en promedio y dejaron de ejecutar S/ 7,500 millones (1 punto del PBI).
7) Buenos y malos GR
La selva va mejor (Ucayali, 92%). Callao (14%) y el Norte (Piura, Tumbes, Ancash, Cajamarca, Amazonas, La Libertad) van mal.
8) Buenos y malos GL en el interior del país
El mejor está desierto. El peor está muy disputado. Trujillo llegó a 28% y Chiclayo a 21%.
9) Buenos y malos GL en la capital del país
Destacó (92%) y fallaron San Luis (6%), Rímac (6%), El Agustino (7%), Chorrillos (14%), San Juan de Lurigancho (18%) y La Victoria (20%).
10) ¿Y la Reconstrucción, para cuándo?
A 1,000 días de las lluvias, el avance es lento (2017, 36%; 2018, 42%; y 2019, 47%) y se gastó S/ 6,385 millones (25%, la cuarta parte del total).
Mensaje final: ¿No hay quinto malo?
En el inicio del quinto año de esta secuencia histórica, para mejorar la inversión pública deben resolverse estos grandes pendientes y crearse un ambiente de compromiso y confianza entre los tres niveles de gobierno. De esto, depende el resultado de la inversión pública y, como consecuencia, del crecimiento del país.