Apuntes sobre los Sistemas del Estado – 1ra parte

17/12/2019

1. INTRODUCCIÓN
Tratándose de la organización y estructura de la Administración Pública, el Estado Peruano cuenta con 2 tipos de Sistemas: los Funcionales y los Administrativos, ambos previstos en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE). ¿Cuáles son las características de éstos Sistemas, sus similitudes y diferencias?

Por motivos de espacio, el presente artículo constituye la primera parte de un esfuerzo por responder estas interrogantes, a la luz de lo previsto en la LOPE. En ese sentido, precisamos al lector, la segunda parte de este artículo, será publicada brevemente en la presente columna. En esta primera parte, abordaremos los aspectos generales de los Sistemas del Estado y de los Sistemas Funcionales.

2. DESARROLLO
2.1 LOS SISTEMAS DEL ESTADO – CARACTERÍSTICAS GENERALES
El artículo 43 de la LOPE, define a los Sistemas del Estado como “(…) los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuáles se organizan las actividades de la Administración Pública que requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno (…)”. Agrega el articulo que pueden ser de 2 tipos: Administrativos y Funcionales; y que su creación se realiza por Ley, debiendo contar con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Al respecto, un primer análisis nos lleva a determinar que se trata de Sistemas transversales, de aplicación a distintas Entidades Públicas, y que esta transversalidad puede ser entendida tanto horizontalmente (distintas Entidades de un mismo nivel de Gobierno) un como verticalmente (distintos niveles de Gobierno) en la estructura del Estado. Cabe resaltar también que incluye a los distintos Poderes del Estado. Respecto de su creación, la LOPE (que al ser una Ley Orgánica, forma parte del llamado “Bloque de Constitucionalidad”), contiene una reserva legal, en el sentido que únicamente pueden ser creados mediante Leyes. Este alto nivel jerárquico de la norma utilizada para su creación, nos lleva a entender la vocación de aplicación general y de durabilidad de sus principales disposiciones, así como de la participación política en su creación, lo que debe llevar indefectiblemente a buscar consensos, aspecto más que relevante atendiendo al alcance y finalidad de estos Sistemas (ejemplo de ello, es que algunos Sistemas han sido creados mediante Leyes propuestas a iniciativa del Poder Ejecutivo). Lo expuesto, se refuerza con el requisito de contar con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Surge una primera duda, ¿se refiere el legislador a una ley expresa o a una norma con rango de ley? El ordenamiento jurídico peruano, ha entendido que se refiere a una norma con rango de ley, por ello encontramos casos de Sistemas creados mediante Decretos Legislativos (por mencionar solo un par de ejemplos, tenemos al Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada, a través del Decreto Legislativo 1362; y, el Sistema Nacional de Programación Multianual y Programación de Inversiones, a través del Decreto Legislativo 1252).

Otro elemento importante respecto de los Sistemas del Estado, es que cada uno se encuentra a cargo de un Ente Rector, que se constituye en su autoridad técnico-normativa en todo el país, teniendo entre sus funciones dictar las normas y establecer los procedimientos relacionados con el Sistema; coordinar su operación técnica y ser responsable de su correcto funcionamiento. Con esto no debemos entender que los rectores son responsables de los aspectos de gestión interna de las Entidades que operen en el marco del Sistema, sino que se trata de la misión de velar por el correcto funcionamiento del Sistema a través de las herramientas con las que cuenta el rector (que podrán ser por ejemplo, la emisión de normas y guías técnicas, herramientas de apoyo al seguimiento y monitoreo, entre otros).

Conforme a la LOPE, la existencia de los Sistemas del Estado no obliga a la creación de unidades u Oficinas dedicadas exclusivamente al cumplimiento de los requerimientos de cada uno de ellos, con lo cual podemos entender que al interior de la estructura de cada Entidad, es posible asignar a los órganos, unidades u oficinas previstas, las funciones correspondientes a los órganos de cada Sistema. Esto es una práctica recurrente, por ejemplo en el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), donde las Unidades Formuladoras de cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, suelen coincidir con oficinas y órganos que realizan otras funciones en paralelo y tienen otra denominación según su Reglamento de Organización y Funciones.

2.2 LOS SISTEMAS FUNCIONALES
El artículo 45 de la LOPE, contempla a los Sistemas Funcionales, como aquellos que “(…) tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado(…)”. Asimismo, dispone que el Poder Ejecutivo es el responsable de su reglamentación y de su operación y que las normas del Sistema establecen las atribuciones del Ente Rector.

Destaca el centro de estos Sistemas en la mira al cumplimiento de políticas públicas (que gozan de la transversalidad antes descrita, así como el énfasis en la participación del Poder Ejecutivo, entendiéndose que en algún Sector de éste recae la rectoría.

Otro elemento importante, distintivo respecto de los Sistemas Administrativos como veremos en la segunda mitad de este artículo, se encuentra en la posibilidad de creación de Sistemas Funcionales sin contar con un número o materia determinada por la propia LOPE. Así, mientras los Sistemas Administrativos se encuentran listados en la LOPE, requiriéndose para la creación de otros no previstos en ella de una ley orgánica que la modifique (entendemos por estar dirigidos al manejo de recursos públicos), los Sistemas Funcionales al responder al cumplimiento de políticas públicas pueden ser creados conforme se actualicen o se genere su necesidad.

Un ejemplo de un Sistema Funcional es el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), creado por Ley N° 29664, como “(…) un sistema interinstitucional, sinérgico, descentralizado, transversal y participativo, con la finalidad de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos, así como evitar la generación de nuevos riesgos, y preparación y atención ante situaciones de desastre mediante el establecimiento de principios, lineamientos de política, componentes, procesos e instrumentos de la Gestión del Riesgo de Desastres”. La política cuyo cumplimiento busca cautelar este Sistema, se encuentra recogida en el artículo 5° que define y da los lineamientos de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre; cuenta con un rector que recae en la PCM, así como con órganos a lo largo de las distintas Entidades Públicas de los tres niveles de gobierno sujetas al Sistema, que deben aplicar sus disposiciones.

3. CONCLUSIONES
3.1 Los Sistemas del Estado se encuentran previstos en la LOPE, y constituyen el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos para la organización de las actividades de la Administración Pública a ser realizadas por distintas entidades del Estado. Son creados por Ley o norma con rango de Ley.

3.2 Entre sus características esta la transversalidad de sus disposiciones, así como contar con un ente rector, que se constituye en su autoridad técnico-normativa en todo el país.

3.3 Los Sistemas del Estado se clasifican en Sistemas Funcionales y Sistemas Administrativos, estando los primero orientados al cumplimiento de políticas públicas, mientras que los segundos buscan regular la utilización de los recursos públicos.

3.4 Los Sistemas Funcionales, si bien encuentran sus principales características reguladas en la LOPE, no se encuentran enlistados en la misma, atendiendo a la finalidad de los mismos.