El Ciclo de Inversión del Invierte.pe – 2da Parte

20/11/2019

1. INTRODUCCIÓN
El presente es la segunda parte del artículo “El Ciclo de Inversión del Invierte.pe”, publicado el 18.10.2019. Previamente, se desarrollan los siguientes aspectos del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (denominado, Invierte.pe): i) naturaleza jurídica y finalidad; ii) ámbito de aplicación; iii) órganos del Sistema y funciones; y, iv) comentarios previos sobre el Ciclo de Inversión.

A lo largo de esta segunda parte, revisaremos las 4 Fases que conforman el Ciclo .

2. DESARROLLO
2.1 Fase de Programación Multianual de Inversiones
Señalamos previamente los antecedentes de esta Fase en el Sistema Nacional de Inversión Pública, que regulaba la Programación Multianual de Proyectos de Inversión de Pública, de proyección trianual. No obstante al ser recogida por el Invierte.pe como una Fase, se le da el énfasis y la visibilidad necesaria para entenderla como uno de los aspectos principales del Sistema. Por ser una Fase nueva, nos detendremos un poco más en su explicación.

Es descrita como un proceso de coordinación y articulación interinstitucional e intergubernamental (entre los 3 niveles de gobierno), tiene proyección trianual, su objetivo es vincular el planeamiento estratégico y el proceso presupuestario, a través de una cartera de inversiones armada en base a criterios de priorización, orientada al cierre de brechas de provisión de infraestructura y de inversión para la prestación de servicios públicos. Así, la Programación Multianual de Inversiones toma los objetivos nacionales, regionales o locales establecidos conforme al Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, y agrega metas de medición para el cierre de las mencionadas brechas, evaluando de qué manera la cartera priorizada apunta o coadyuva a su cierre. En el presente gráfico podemos visualizar lo expuesto:

Lo expuesto, supone un paso previo consistente en la identificación de indicadores y de criterios de medición dados por la OPMI del Sector, en base a la metodología dictada por la DGPMI-MEF en calidad de rector, y que serán aplicados por las OPMI de los Gobiernos Regionales (GR) y Gobiernos Locales (GL), para la coherencia y concordancia con las políticas sectoriales de las inversiones. Tras lo cual, las OPMI de los tres niveles de gobierno, realizan el diagnóstico de las brechas, y establecen los criterios de priorización que regirán la Cartera de Inversiones.

Esta Cartera de Inversiones ordenada, así como los mencionados criterios, están contenidas en el Programa Multianual de Inversiones (por sus siglas PMI) elaborado por la OPMI y aprobado por el Órgano Resolutivo de cada Sector, GR o GL que lo remite a la DGPMI-MEF. El PMI incluye, naturalmente, a las inversiones a ejecutarse mediante Obras por Impuestos y APP cofinanciadas.

El PMI puede ser entendido como el producto principal de esta Fase, siendo un plus la integración de todos los PMI por el rector del Invierte.pe, en un instrumento denominado el Programa Multianual de Inversiones del Estado (por sus siglas, PMIE) y que constituye una herramienta pionera y un valor agregado adicional del Invierte.pe en el manejo de la inversión pública, permitiendo una visión como país de las inversiones debidamente programadas, es decir, permite conocer con qué inversiones se cuenta y en qué espacio de tiempo que planea su ejecución. En los primeros diseños del Invierte.pe, el PMIE era presentado por el rector ante el Consejo de Ministros, para incluir la vinculación con el más alto nivel político, dando así el énfasis necesario para su continuidad y relevancia como herramienta estratégica en el manejo de las inversiones. Actualmente, una vez elaborado es publicado por la DGPMI-MEF en la página web del MEF, lo cual deja la duda sobre el monitoreo o seguimiento a nivel político, que una herramienta de esta naturaleza debe tener, sobre todo atendiendo a que es un alimentador del Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (uno de los principales productos del Gobierno actual en materia económica).
La articulación con el presupuesto para el logro de los objetivos de esta Fase es fundamental, pues de ello dependerá en gran medida la ejecución de la cartera de inversiones programada. En ese sentido, las normas del Invierte.pe, establecen que la Programación Multianual de Inversiones es el marco de referencia de la formulación presupuestaria anual de las inversiones, debiendo considerar la cartera de inversiones en la asignación presupuestal.

Asimismo, el Proyecto de Ley anual de Presupuesto y la Ley anual de Presupuesto, son remitidos a la DGPMI y a las OPMI respectivas para constatar su consistencia con los PMI y de ser el caso realizar los ajustes necesarios. El producto final de los PMI es consolidado en el PMIE.

En el plano legal, las normas presupuestarias regulan una Fase de nombre similar, denominada “Fase de Programación Multianual y Formulación Presupuestaria”, regulada mediante la Directiva N° 002-2019-EF/50.01, que contiene las siguientes vinculaciones con la Programación Multianual de Inversiones del Invierte.pe: i) La “Comisión de programación multianual presupuestaria y formulación presupuestaria”, debe garantizar que la asignación presupuestaria multianual considere la priorización de las inversiones aprobadas en el PMI, y tiene entre sus integrantes al responsable de la OPMI; ii) para que las inversiones enmarcadas en el Invierte.pe puedan ser incluidas en la programación multianual presupuestaria, es obligatorio que éstas se encuentren registradas previamente en la cartera de inversiones del PMI; iii) contempla un orden de priorización de recursos para proyectos que guardan relación con el orden de priorización para la programación previsto en la Directiva General del Invierte.pe; iv) los montos programados en los estudios de preinversión, deben ser consistentes con la envergadura de las inversiones en formulación, también incluidos en la cartera de inversiones del PMI; v) para la determinación de los gastos en equipo que no constituyen IOARR se debe tomar en cuenta, previamente, la información patrimonial obtenida en el último inventario de la entidad, incluyendo todo activo que no sea parte de la cartera de inversiones en el marco del Invierte.pe; vi) las entidades públicas deben considerar los criterios de priorización que correspondan, de acuerdo a la normatividad del Invierte.pe.

Agregamos como dato que las inversiones a ser financiadas mediante operaciones de endeudamiento, deben contar adicionalmente con la opinión de la Dirección General de Tesoro Público del MEF, en su calidad de rector del Sistema Nacional de Endeudamiento Público.

Con relación a las fechas para el desarrollo de lo expuesto, son aprobadas anualmente como parte de los Anexos de la Directiva General del Invierte.pe, no obstante cabe señalar que la mayor parte de este ejercicio se realiza en la primera mitad del año, debiendo llegar al Proyecto de Ley anual de presupuesto (que es presentado por el Poder Ejecutivo al Congreso a mitad del año), con la cartera de inversiones de cada Sector, GR y GL estructurada para verificar la consistencia, sin perjuicio de los ajustes que se realizan al final de año con la Ley anual de presupuesto, conforme a lo antes señalado.

Es importante señalar que en el PMI se recogen los proyectos de inversión declarados viables siguiendo el orden de los criterios de priorización dados por la OPMI, mientras que las IOARR son registradas de manera simplificada y agregada atendiendo a la naturaleza de éstas como gastos de capital menores que no llegan a la magnitud técnica de un proyecto. Adicionalmente, cabe resaltar que se priorizan las inversiones, según el nivel de avance y prioridad de las mismas, así como a los recursos existentes.

2.2 Fase de Formulación y Evaluación
En esta Fase, se realiza el análisis técnico de cada inversión, conforme a los requisitos establecidos en la normatividad del Invierte.pe. Así, mediante las fichas técnicas o estudios de preinversión se determinará si un proyecto de inversión resulta viable, y se registrará la aprobación de las IOARR en el Banco de Inversiones. Tiene su antecedente directo en la Fase de Preinversión del SNIP, y mantiene muchos criterios técnicos de evaluación, dado que los proyectos de inversión tienen una naturaleza conceptual y técnica, con independencia de los procesos o número de formatos que se empleen para su registro. No obstante, en el SNIP la UF era la encargada de la formulación y la evaluación y declaración de viabilidad estaban a cargo de otro órgano (las Oficinas de Programación e Inversiones), mientras que en el Invierte.pe se han unificado ambas funciones en la UF.

La Fase, inicia con la elaboración de la ficha técnica o del estudio de preinversión, siempre que el proyecto sea necesario para alcanzar los objetivos y metas establecidos en el PMI. En un solo acto, la UF registra en el Banco de Inversiones el proyecto así como el resultado de su evaluación, con lo cual culmina esta Fase. El objetivo del análisis técnico, es determinar si resulta o no viable el proyecto conforme a criterios técnicos de rentabilidad social, sostenibilidad y compatibilidad con lineamientos de política sectorial, así como con los estándares de calidad y servicios sectoriales.

Las reglas para la utilización de una ficha o de un estudio de preinversión son las siguientes:
 Ficha Técnica Simplificada: Para inversiones menores a 750 UIT.
 Ficha Técnica Estándar: Desde 750 UIT hasta proyectos menores a 15 mil UIT (o hasta el tope que defina el Sector).
 Ficha Técnica para proyectos de inversión de baja y mediana complejidad: Desde 750 UIT hasta proyectos menores a 407 mil UIT
 Estudio de preinversión a nivel de Perfil: Desde 750 UIT, sin límite de cuantía. Nota: Aplica para: 1) Proyectos de inversión definidos como de alta complejidad; 2) Proyectos de inversión pertenecientes a una tipología para los cuales haya experiencia insuficiente de formulación y ejecución; 3) Proyectos de inversión contenidos en APP cofinanciadas o a ser financiados mediante una operación de endeudamiento externo; y, 4) Proyectos de inversión con montos de inversión superiores a 407 mil UIT.

Algunas de estas clasificaciones pueden abrir espacios para elementos un tanto subjetivos, por ejemplo para esclarecer si estamos o no ante proyectos de inversión pertenecientes a una tipología con experiencia “insuficiente” en la materia. Asimismo, estas nuevas reglas principalmente en base a la cuantía de la inversión, no necesariamente resultan las más adecuadas para todos los casos, por ejemplo, puede ser muy costoso un proyecto de inversión con componentes de equipamiento mientras que otros proyectos con menor monto, pueden tener una complejidad técnica más elevada. Sin perjuicio de lo expuesto, se entiende que el tema de los montos puede facilitar en contextos de descentralización la estandarización de criterios, siempre que se tenga un adecuado manejo de los espacios de análisis subjetivos.

Es importante señalar que la formulación y evaluación, conforme se explicó en la primera parte de este artículo, es realizada por las UF de cada Sector, GR o GL, en el marco de la descentralización del Invierte.pe. Asimismo, resaltamos el carácter de Declaraciones Juradas de los documentos correspondientes a esta Fase, siendo adicionalmente documentos públicos, por lo que su veracidad y custodia son responsabilidad de la UF, incluso cuando para su elaboración se haya contado con el apoyo de algún consultor externo. Adicionalmente, es preciso aclarar que la declaración de viabilidad, constituye un acto de administración interna de la Entidad, no siendo por tanto susceptible de impugnación como un acto administrativo.

En el caso de las IOARR el registro de su aprobación es realizado también por la UF, con el formato que corresponda según su clasificación.

2.3 Fase de Ejecución
Se inicia tras la declaración de viabilidad de los proyectos o aprobación de las IOARR, y es aplicable a las inversiones registradas en el PMI. Comprende la elaboración del Expediente Técnico o documento equivalente (en adelante toda mención al Expediente Técnico debe entenderse también realizada a los documentos equivalentes), así como la ejecución física de la inversión. Esta Fase tiene su antecedente directo en la Fase de Inversión del SNIP.

El actor principal de esta fase es la UEI, incluso cuando se contrate la elaboración del Expediente Técnico o la ejecución de la inversión. Asimismo, la custodia de los Expedientes Técnicos, al ser documentos públicos, es responsabilidad del órgano encargado de su elaboración o que contrató su elaboración.

A lo largo de esta Fase, veremos la importancia de mantener actualizada la información registrada en el Banco de Inversiones, pues ello permite en el marco de los datos abiertos, un mayor control y transmisión de información tanto a los operadores del sistema, como a la población y agentes de control y fiscalización, y otros grupos interesados, siendo responsabilidad de la UEI y de la UF, según el caso, el registro de la información.

La elaboración del Expediente Técnico, es autorizada por el Órgano Resolutivo o a quien se le delegue esta función para los proyectos de inversión (salvo que para la declaración de viabilidad se haya utilizado un estudio de preinversión, en cuyo caso no es necesaria su autorización por el OR), y por el órgano correspondiente según las normas de la Entidad para las IOARR.

Normalmente, durante la elaboración del Expediente Técnico un proyecto de inversión suele tener modificaciones que no tendrían por qué afectar la concepción técnica, tales como: el cambio de localización dentro del ámbito de influencia o variaciones en la capacidad de producción o de tecnología de producción para atender la demanda de su población objetiva, así como el cambio de alternativa de solución que cumpla con los criterios para la viabilidad y que haya sido previamente analizada durante la Fase de Formulación y Evaluación en la ficha técnica o estudio de preinversión. En todos estos casos, las normas del Invierte.pe prevén que la UEI sustente dichas modificaciones a la UF (órgano que declaró la viabilidad o al que en el momento de la variación tendría a su cargo la evaluación de la viabilidad, por ejemplo en el caso de creación o fusión por absorción de Entidades o Unidades Formuladoras), para ésta las evalúe y proceda al registro en el Banco de Inversiones. ¿Qué sucede si como consecuencia del análisis la UF determina que se afectó la concepción técnica? No se podrá continuar con el proyecto, debiendo la UEI registrar el cierre del mismo.

Otro aspecto importante a tener en cuenta, es el saneamiento físico legal, dificulta y muchas veces traba la continuidad de los proyectos de inversión. Al respecto, antes del inicio de la elaboración del Expediente Técnico la UEI debe verificar que se cuenta con él o con los arreglos institucionales respectivos para la ejecución de la inversión (léase, cesiones en uso, arrendamientos, contratos preparatorios que se perfeccionarán una vez culminado el Expediente Técnico, etc). De igual manera, se debe contar con la clasificación y certificación ambiental.

Tras que se culmina la elaboración del Expediente Técnico, la UEI llena un formato que tiene por finalidad verificar la consistencia del mismo con la viabilidad o aprobación dada, y antes de su registro en el Banco de Inversiones, es remitido a la UF para revisión y aprobación. Este paso busca resguardar la continuidad del Ciclo, verificar que se trata de la misma inversión que fue previamente analizada, y la responsabilidad pública de los actores. El Expediente Técnico es aprobado por el órgano de la Entidad que tiene la función según sus normas de gestión (léase, Reglamentos de Organización y Funciones, entre otros).

Es importante señalar que desde la época del SNIP, es perfectamente válida la co-ejecución de las inversiones, debiendo registrarse en el Banco de Inversiones el alcance de la participación de cada una de ellas y los montos de inversión que asumirán, a fin de poder determinar las responsabilidades del caso. Si bien las normas del Invierte.pe no lo exigen (y tampoco les corresponde hacerlo), es recomendable contar con un convenio de coejecución entre las entidades que brinde a las entidades intervinientes claridad suficientes sobre sus compromisos, sobre todo atendiendo a que los proyectos pueden ejecutarse durante más de una gestión.

Habiendo culminado la ejecución física de las inversiones y tras haber efectuado la recepción de los activos correspondientes, la UEI realiza la entrega física de las inversiones a la entidad titular de los activos o responsable de la provisión del servicio en la Fase de Funcionamiento, para lo cual se registra en el Banco de Inversiones en documento de sustento. Cabe señalar que una vez culminada la liquidación física y financiera de la inversión, se registra la misma en el referido Banco. No obstante, sobre este aspecto debemos precisar que en la práctica, la liquidación puede tardar, al punto que muchas inversiones inician su puesta en funcionamiento antes de que se culmine, lo cual no es idóneo, pero es real y habitual dadas las dificultades operativas que atraviesan las distintas Entidades Públicas en este aspecto.

¿Qué ocurre si se presentan modificaciones durante la ejecución física de las inversiones? Las normas del Invierte.pe prevén que en dichos casos, los registros son realizados por la UEI antes de la ejecución de la variación tanto para las IOARR como para los proyectos, agregando para éstos últimos que el requisito de mantener la concepción técnica y dimensionamiento del proyecto.

Adicionalmente, en esta Fase se realiza el seguimiento de las inversiones (que no debe confundirse con la Evaluación Expost realizada en la Fase de Funcionamiento), previsto a través de un aplicativo informático que articula el SIAF-SP, el SEACE, INFOBRAS y demás aplicativos con el Banco de Inversiones, y que facilita el monitoreo de la ejecución de las inversiones. En ese sentido, el aplicativo de seguimiento, está previsto como una herramienta de articulación de data registrada previamente en otros aplicativos (de manera similar a como funcionaba en el SNIP), no es un aplicativo en el cual se registre directamente información.

Al respecto, consideramos que el seguimiento es el espacio propicio para recoger algunas prácticas del SNIP y mejorarlas en lo posible, por ejemplo, a través de Comités o mesas de trabajo lideradas por la OPMI, que podrían funcionar para identificar cuellos de botella y aspectos de gestión, (después de todo el Invierte.pe, abarca también a la “gestión” de las inversiones), sin que ello suponga que los órganos del Invierte.pe asuman funciones de otros órganos al interior de cada Sector, GR o GL, sino más bien que permita un mapeo general de las dificultades para la culminación de los proyectos y de cómo ello afecta, por ejemplo, el PMI y la cartera de proyectos (principalmente por ser la OPMI la encargada del seguimiento).

2.4 Fase de Funcionamiento
Comprende la operación y mantenimiento de los activos generados con la ejecución de la inversión y la provisión de los servicios implementados a cargo de la Entidad titular de los activos o responsable de la provisión de los servicios (que normalmente es la UEI). Conforme a las normas del Invierte.pe, éstas Entidades programan, ejecutan y supervisan las actividades que garantizan la operación y mantenimiento de los activos generados, para brindar los servicios al usuario de manera adecuada y oportuna, asegurando su sostenibilidad y preservando su uso y vida útil.

Asimismo, les corresponde contar con un inventario de los activos generados con las inversiones públicas, de actualización periódica.

Esta Fase, tiene su antecedente directo en la Fase de Postinversión del SNIP, compartiendo un diseño muy similar para el desarrollo de la Evaluación Ex Post. La Evaluación Ex Post, tiene por finalidad de obtener lecciones aprendidas que permitan implementar mejoras en futuras inversiones, así como la rendición de cuentas. La

Evaluación Ex Post está a cargo de la OPMI y consta de 4 etapas:
 Evaluación ex post de corto plazo.- se realiza de manera inmediata al inicio de la Fase, hasta el plazo máximo de 06 meses de iniciada, es de aplicación tanto todos los proyectos de inversión como a todas las IOARR. Busca analizar la eficiencia en tiempos y costos, el avance en las metas físicas e incluye el análisis prospectivo de la sostenibilidad de los activos creados o intervenidos.
 Seguimiento ex post.- Se realiza entre el primer y segundo año tras la culminación del proyecto de inversión. Es de aplicación a los proyectos de inversión para los cuales se recomienda en la etapa anterior, o cuando se tiene algún indicio de que el proyecto presenta un alto riesgo en su sostenibilidad. Busca analizar el cumplimiento de las condiciones y compromisos referidos a la operación y mantenimiento del proyecto.
 La Evaluación ex post de mediano plazo.- Se realiza entre los primeros tres y cinco años de operación del proyecto de inversión y es de aplicación a los proyectos de inversión que resulten seleccionados bajo una muestra. Busca analizar principalmente la eficacia en el logro del objetivo central del proyecto, la eficiencia y sostenibilidad en la prestación del servicio, así como los efectos e impactos sobre los diferentes agentes afectados o beneficiados con el proyecto.
 La Evaluación ex post de largo plazo.- Se realiza a partir de los cinco años de iniciada la operación del proyecto. Es de aplicación obligatoria a todos los proyectos de inversión cuyo monto sea igual o mayor a S/. 407 000 UIT o a los que resulten seleccionados bajo una muestra y/o criterios establecidos por la DGPMI. Busca medir el efecto causal directamente atribuible a un proyecto de inversión sobre los resultados que se espera lograr a través de su ejecución y posterior funcionamiento.

Todos los registros en el Banco de Inversiones son realizados en esta Fase por la OPMI.

3. CONCLUSIONES
3.1 El Ciclo de la Inversión, consta de las siguientes 4 Fases técnicas: Fase de Programación Multianual de Inversiones, Fase de Formulación y Evaluación, Fase de Ejecución y Fase de Funcionamiento.

3.2 La Fase de Programación Multianual de Inversiones, tiene como producto principal al PMI del Sector, GR o GL, que recoge a los proyectos de inversión declarados viables siguiendo el orden de los criterios de priorización dados por la OPMI, así como a las IOARR de manera simplificada y agregada.

Los PMI son consolidados en el PMIE, que constituye una herramienta pionera y un valor agregado del Invierte.pe en el manejo de la inversión pública, permitiendo una visión como país de las inversiones debidamente programadas, es decir, permite conocer con qué inversiones se cuenta y en qué espacio de tiempo que planea su ejecución. No obstante, llama la atención la ausencia del monitoreo al más alto nivel político de este instrumento.

3.4 La Fase de Formulación y Evaluación, tiene por principal actor a la UF, y sigue reglas principalmente en base al monto de inversión para proceder a utilizar una ficha técnica o un estudio de preinversión para el análisis técnico del proyecto y determinar si resulta o no viable conforme a criterios técnicos de rentabilidad social, sostenibilidad y compatibilidad con lineamientos de política sectorial, así como con los estándares de calidad y servicios sectoriales.

3.5 La Fase de Ejecución, comprende la elaboración del Expediente Técnico o documento equivalente y la ejecución física de la inversión. Tiene como actor principal a la UEI, en coordinación con la UF sobre todo en lo relativo a las modificaciones que puede tener una inversión tras su aprobación o viabilidad. Es importante que se mantenga la concepción técnica del proyecto durante dichas variaciones, caso contrario, no será posible continuar con su ejecución. En esta Fase, se desarrolla adicionalmente el Seguimiento, a cargo de la OPMI.

3.6 La Fase de Funcionamiento, comprende la operación y mantenimiento, así como la Evaluación Expost de las inversiones, con la finalidad de obtener lecciones aprendidas que permitan implementar mejoras en futuras inversiones. Tiene como actores principales a las UEI (operación y mantenimiento) y a la OPMI (evaluación ex post).